PRAWO GOSPODARCZE Zagadnienia administracyjnoprawne Cezary Banasi�ski Hanna Gronkiewicz-Waltz Remigiusz Kaszubski Krystyna Paw�owicz Dariusz Szafra�ski Marek Wierzbowski Miros�aw Wyrzykowski pod redakcj� naukow� Marka Wierzbowskiego i Miros�awa Wyrzykowskiego Wydawnictwa Prawnicze PWN Warszawa 2001 WYKAZ SKR�T�W BFG Bankowy Fundusz Gwarancyjny CeTO Centralna Tablica Ofert SA Dz.U. Dziennik Ustaw EBC Europejski Bank Centralny ESBC Europejski System Bank�w Centralnych GPW Gie�da Papier�w Warto�ciowych SA k.c. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93z p�n. zm.) KDPW Krajowy Depozyt Papier�w Warto�ciowych k.p.a. ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks post�powania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 1980 r. nr 9, poz. 26 z p�n. zm.) k.p.c. ustawa z 17 listopada 1964 r. - Kodes post�powania cywilnego (Dz.U. nr 43,poz. 296 z p�n. zm.) KPWiG Komisja Papier�w Warto�ciowych i Gie�d KRS Krajowy Rejestr S�dowy utworzony na podstawie ustawy z 20 sierpnia 1997r.o Krajowym Rejestrze S�dowym (Dz.U. nr 121, poz. 796 z p�n. zm.) k.s.h. ustawa z 26 lipca 2000 r. - Kodeks sp�ek handlowych (Dz.U. nr 94, poz.1037) NBP Narodowy Bank Polski NSA Naczelny S�d Administracyjny ONSA Orzecznictwo Naczelnego S�du Administracyjnego OSN Orzecznictwo S�du Najwy�szego OTK Orzecznictwo Trybuna�u Konstytucyjnego p.d.g. ustawa z 19 listopada 1999 r. - Prawo dzia�alno�ci gospodarczej (Dz.U. nr 101, poz. 1178) PiP "Pa�stwo i Prawo" PUG "Przegl�d Ustawodawstwa Gospodarczego" PUKU Pa�stwowy Urz�d Nadzoru Ubezpiecze� RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny SN S�d Najwy�szy s.s.e. specjalna strefa ekonomiczna TK Trybuna� Konstytucyjny TR Traktat Rzymski TS Europejski Trybuna� Sprawiedliwo�ci UE Unia Europejska u. o d.g. ustawa z 23 grudnia 1988 r. o dzia�alno�ci gospodarczej (Dz.U. nr 41, poz. 324 z p�n. zm.) uchylona 1 stycznia 2001 r. przez ustaw� Prawo dzia�alno�ci gospodarczej (Dz.U. nr 101 poz. 1178) UOKiK Urz�d Ochrony Konkurencji i Konsument�w u.s.g. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorz�dzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996r. nr 19, poz. 74 z p�n. zm.) u.s.p. ustawa z 25 czerwca 1998 r. o samorz�dzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578 z p�n. zm.) ustawa o p.p. ustawa z 25 wrze�nia 1981 r. o przedsi�biorstwach pa�stwowych (tekst jedn.: Dz.U. z 1991 r. nr 18, poz. 80 z p�n. zm.) u.s.w. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorz�dzie wojew�dztwa (Dz.U. nr 91, poz. 576 z p�n. zm.) WE Wsp�lnoty Europejskie Na podstawie ustawy z 4 wrze�nia 1997 r. o dzia�ach administracji rz�dowej (tekst jedn.: Dz.U. z 1999 r. nr 82, poz. 928 z p�n. zm.), ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministr�w oraz o zakresie dzia�ania ministr�w (tekst jedn.: Dz.U. z 1999 r. nr 82, poz. 929) oraz akt�w wykonawczych tworz�cych urz�dy poszczeg�lnych ministr�w i okre�laj�cych zakresy ich dzia�ania: - ministrem w�a�ciwym do spraw bud�etu, finans�w publicznych i instytucji finansowych jest obecnie Minister Finans�w; - ministrem w�a�ciwym do spraw gospodarki i turystyki jest obecnie Minister Gospodarki; - ministrem w�a�ciwym do spraw ��czno�ci jest obecnie Minister ��czno�ci; - ministrem w�a�ciwym do spraw obrony narodowej jest obecnie Minister Obrony Narodowej; , - ministrem w�a�ciwym do spraw pracy i zabezpieczenia spo�ecznego jest obecnie Minister Pracy i Polityki Spo�ecznej; - ministrem w�a�ciwym do spraw rolnictwa, rozwoju wsi i rynk�w rolnych jest obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi; - ministrem w�a�ciwym do spraw rozwoju regionalnego, architektury i budownictwa oraz gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej jest obecnie Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa; - ministrem w�a�ciwym do spraw Skarbu Pa�stwa jest obecnie Minister Skarbu Pa�stwa; - ministrem w�a�ciwym do spraw sprawiedliwo�ci jest obecnie Minister Sprawiedliwo�ci; - ministrem w�a�ciwym do spraw wewn�trznych, administracji publicznej i wyzna� religijnych jest obecnie Minister Spraw Wewn�trznych i Administracji; - ministrem w�a�ciwym do spraw zagranicznych jest obecnie Minister Spraw Zagranicznych; - ministrem w�a�ciwym do spraw �rodowiska i gospodarki wodnej jest obecnie Minister �rodowiska; - ministrem w�a�ciwym do spraw transportu i gospodarki morskiej jest obecnie Minister Transportu i Gospodarki Morskiej; - ministrem w�a�ciwym do spraw zdrowia jest obecnie Minister Zdrowia. SPIS TRE�CI WYKAZ SKR�T�W WST�P Rozdzia� I. ISTOTA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO GOSPODARCZEGO (Cezary Banasi�ski) 1. Gospodarka, rynek, system gospodarczy 2. Geneza prawa gospodarczego 3. Istota prawa administracyjnego gospodarczego Rozdzia� II. HISTORYCZNE I WSPӣCZESNE PODSTAWY DOKTRYNALNE ROLI PA�STWA W GOSPODARCE 1. Historyczna ewolucja koncepcji polityczno-gospodarczych (Cezary Banasi�ski) 1.1. Uwagi wst�pne 1.2. Merkantylistyczny porz�dek gospodarczy pa�stwa absolutystycznego 1.3. Liberalna autonomia gospodarcza 1.4. Interwencjonistyczny porz�dek gospodarczy 1.5. Etatystyczna gospodarka planowa 2. Wsp�czesne koncepcje polityczno-gospodarcze (Miros�aw Wyrzykowski) 2.1. Szko�a fryburska (ordoliberalizm) 2.2. Socjalna gospodarka rynkowa 2.3. Planification 3. Transformacja ustrojowa w pa�stwach Europy �rodkowej i Wschodniej (Miros�aw Wyrzykowski) Rozdzia� III. KONSTYTUCYJNE PODSTAWY USTROJU GOSPODARCZEGO (Cezary Banasi�ski) 1. Problem tzw. konstytucji gospodarczej 2. Spo�eczna gospodarka rynkowa 3. Gospodarstwo rodzinne Rozdzia� IV WOLNO�� GOSPODARCZA (Krystyna Paw�owicz) 1. Uwagi og�lne 2. Zakres podmiotowy wolno�ci gospodarczej 3. Wolno�� gospodarcza w Konstytucji RP 4. Prawo dzia�alno�ci gospodarczej z 1999 roku 4.1. Uwagi og�lne 4.2. Zakres stosowania ustawy 4.3. Przedmiot ustawy 4.4. Zasady prowadzenia dzia�alno�ci gospodarczej 4.5. Poj�cie dzia�alno�ci gospodarczej 4.6. Definicja przedsi�biorcy 4.7. Podejmowanie i wykonywanie dzia�alno�ci gospodarczej 4.8. Koncesje, zezwolenia, licencja przewozowa 4.8.1. Uwagi og�lne 4.8.2. Zakres reglamentacji 4.8.3. Poj�cie koncesji i zezwolenia 4.8.4. Koncesje i zezwolenia w Prawie dzia�alno�ci gospodarczej z 1999 roku 4.9. Oddzia�y i przedstawicielstwa 4.10. Mali i �redni przedsi�biorcy 4.11. Samorz�d gospodarczy 4.12. Zadania organ�w administracji w zakresie dzia�alno�ci gospodarczej 5. Swoboda gospodarcza w regulacjach Wsp�lnot Europejskich Rozdzia� V CENTRUM ADMINISTRACYJNO-GOSPODARCZE RZ�DU (Remigiusz Kaszubski) 1. Zagadnienia og�lne 2. Reforma Centrum Administracyjno-Gospodarczego Rz�du 3. Rada Ministr�w 4. Organy rz�dowej administracji gospodarczej 5. Podsumowanie Rozdzia� VI. NIETYPOWE PODMIOTY ADMINISTRUJ�CE W SFERZE GOSPODARKI (Krystyna Paw�owicz) 1. Uwagi og�lne 2. Przedsi�biorstwa 3. Agencje 4. Fundacje 5. Wnioski Rozdzia� VII. POZYCJA PRAWNA NARODOWEGO BANKU POLSKIEGO (Hanna Gronkiewicz- Waltz) 1. Funkcje banku centralnego 2. Autonomia banku centralnego 3. Instrumenty oddzia�ywania na banki handlowe 4. Formy prawne dzia�ania Rozdzia� VIII. KOMUNALNA ADMINISTRACJA GOSPODARCZA (Cezary Banasi�ski) 1. Mienie jednostek samorz�du terytorialnego 2. Nabywanie mienia samorz�dowego 3. Istota gospodarki komunalnej 4. Zadania o charakterze u�yteczno�ci publicznej 5. Gospodarka komunalna wykonywana poza sfer� u�yteczno�ci publicznej 6. Prawne formy wykonywania gospodarki komunalnej 6.1. Jednostki organizacyjne dzia�aj�ce na zasadach okre�lonych w ustawie o finansach publicznych 6.2. Komunalny zak�ad bud�etowy 6.3. Sp�ki z udzia�em jednostek samorz�du terytorialnego 6.4. Powierzanie wykonywania zada� z zakresu gospodarki komunalnej na podstawie umowy 7. Przekszta�cenia przedsi�biorstw skomunalizowanych Rozdzia� IX. SAMORZ�D GOSPODARCZY I SAMORZ�D ZAWODOWY (Cezary Banasi�ski) 1. Samorz�d gospodarczy 1.1. Poj�cie samorz�du gospodarczego 1.2. Zadania samorz�du gospodarczego 1.3. Podstawowe instytucje samorz�du gospodarczego 1.3.1. Samorz�d rzemios�a 1.3.2. Samorz�d zawodowy niekt�rych podmiot�w gospodarczych 1.3.3. Izby gospodarcze 1.3.4. Samorz�dy rolnicze 2. Samorz�d zawodowy 2.1. Pojecie wolnego zawodu i zawodu zaufania publicznego 2.2. Istota samorz�du zawodowego 2.3. Zasady organizacji samorz�du zawodowego Rozdzia� X. PRZEDSI�BIORSTWO PA�STWOWE (Dariusz Szafra�ski) 1. Uwagi og�lne 2. Rodzaje przedsi�biorstw pa�stwowych 3. Tworzenie, ��czenie i podzia� oraz likwidacja przedsi�biorstw pa�stwowych 4. Organy przedsi�biorstwa pa�stwowego 5. Nadz�r nad przedsi�biorstwem pa�stwowym (nadz�r za�o�ycielski) Rozdzia� XI. PRYWATYZACJA PRZEDSI�BIORSTW PA�STWOWYCH (Dariusz Szafra�ski) 1. Ustawodawstwo prywatyzacyjne jako element kszta�towania systemu prawnego gospodarki 1. rynkowej 2. Podstawowe metody prywatyzacji przedsi�biorstw pa�stwowych 2.1. Prywatyzacja po�rednia 2.1.1. Cel i mechanizm komercjalizacji przedsi�biorstwa 2.1.2. Charakter prawny aktu komercjalizacji przedsi�biorstwa 2.1.3. Prawne mo�liwo�ci prywatyzacji po�redniej 2.2. Prywatyzacja bezpo�rednia 2.2.1. Mechanizm prywatyzacji bezpo�redniej 2.2.2. Prawne mo�liwo�ci prywatyzacji bezpo�redniej Rozdzia� XII. PRAWO BANKOWE (Hanna Gronkiewicz-Waltz) 1. Zakres regulacji bankowo�ci 1.1. Typowe czynno�ci bankowe 1.2. Zasady gospodarki finansowej bank�w 1.3. Tajemnica bankowa 2. Post�powanie przy tworzeniu bank�w 3. Nadz�r bankowy 3.1. Przedmiot i zakres nadzoru bankowego 3.2. �rodki nadzoru 3.3. Post�powanie naprawcze 3.4. Likwidacja, przej�cie i upad�o�� banku 3.5. S�dowa kontrola decyzji nadzorczych 4. Ubezpieczenie depozyt�w Rozdzia� XIII. PUBLICZNOPRAWNA PROBLEMATYKA UBEZPIECZE� (Marek Wierzbowski) 1. Zagadnienia og�lne 2. Po�rednictwo ubezpieczeniowe 3. Zezwolenia 4. Nadz�r pa�stwa 5. Kwestie ko�cowe Rozdzia� XIV PRAWO ANTYMONOPOLOWE (Marek Wierzbowski) Rozdzia� XV PUBLICZNOPRAWNE ASPEKTY OBROTU PAPIERAMI WARTOSCIOWYMI (Marek Wierzbowski) 1. Zakres regulacji publicznoprawnej obrotu papierami warto�ciowymi 2. Podstawowe zasady obrotu publicznego papierami warto�ciowymi 3. Podmioty dzia�aj�ce w sferze publicznego obrotu papierami warto�ciowymi 4. Gie�da Papier�w Warto�ciowych w Warszawie SA i Centralna Tablica Ofert SA 5. Krajowy Depozyt Papier�w Warto�ciowych 6. Domy maklerskie 7. Maklerzy i doradcy inwestycyjni 8. Emitenci i wprowadzaj�cy do obrotu 9. Subemitenci us�ugowi i inwestycyjni 10. Inwestorzy 11. Inwestorzy zbiorowi 12. Wprowadzanie papier�w do obrotu gie�dowego 13. Papiery warto�ciowe emitowane przez Skarb Pa�stwa i NBP 14. Papiery wierzycielskie (depozytowe) 15. Problemy umi�dzynarodowiania rynku papier�w warto�ciowych Rozdzia� XVI. ADMINISTRACYJNOPRAWNE ASPEKTY DZIA�ALNO�CI GOSPODARCZEJ OS�B ZAGRANICZNYCH (Dariusz Szafra�ski) 1. Podejmowanie i prowadzenie dzia�alno�ci przez osoby zagraniczne - uwagi og�lne 1.1. Poj�cie "osoby zagranicznej" oraz "przedsi�biorcy zagranicznego" 1.2. Przedsi�biorstwo Wsp�lnot jako przedsi�biorca zagraniczny 1.3. Dzia�alno�� gospodarcza obywateli pa�stw obcych i os�b zagranicznych 1.4. Uk�ad Europejski a dzia�alno�� gospodarcza obywateli i przedsi�biorstw Wsp�lnot 2. Nabywanie przez cudzoziemc�w nieruchomo�ci na terytorium RP - uwagi og�lne 2.1. Zakres stosowania ustawy o nabywaniu nieruchomo�ci przez cudzoziemc�w 2.2. Zezwolenie jako przes�anka nabycia nieruchomo�ci 2.3. Znaczenie prawne zezwolenia na nabycie nieruchomo�ci 2.4. Dopuszczalno�� nabycia nieruchomo�ci bez zezwolenia 2.5. Postanowienia Uk�adu Europejskiego a nabywanie nieruchomo�ci przez cudzoziemc�w Rozdzia� XVII. PRAWO EUROPEJSKIEJ INTEGRACJI GOSPODARCZEJ (Cezary Banasi�ski) 1. Podstawy prawa gospodarczego Wsp�lnot Europejskich 1.1. Uwagi og�lne 1.2. Wsp�lny rynek 1.3. Podstawowe wolno�ci (swobody) 1.4. Unia gospodarcza i walutowa 2. Uk�ad Europejski o ustanowieniu stowarzyszenia pomi�dzy Polsk� a Wsp�lnotami Europejskimi i ich pa�stwami cz�onkowskimi 2.1. Uwagi og�lne 2.2. Przep�yw towar�w 2.3. Swoboda przedsi�biorczo�ci 2.4. Przep�yw os�b 2.5. Swoboda �wiadczenia us�ug 2.6. Przep�yw kapita�u i p�atno�ci bie��ce 2.7. Regu�y konkurencji 2.8. Wsp�praca gospodarcza 2.9. Harmonizacja prawa polskiego 2.10. Uwarunkowania instytucjonalne procesu integracji gospodarczej 2.11. Warunki przej�cia do drugiego etapu stowarzyszenia WST�P Podr�cznik Prawo gospodarcze - Zagadnienia administracyjnoprawne zosta� przygotowany przez pracownik�w Zak�adu Prawa Administracyjnego Por�wnawczego i Gospodarczego. Uniwersytetu Warszawskiego. Opracowano go nie tylko z my�l� o studentach wydzia��w prawa i administracji. Adresowany jest tak�e do szerszego kr�gu os�b, szczeg�lnie do praktyk�w. Stad te� niekt�re fragmenty dotycz�ce prawa materialnego zosta�y rozbudowane. W podr�czniku uwzgl�dniono r�wnie� w szerokim zakresie orzecznictwo. Z uwagi na proces integracji gospodarczej Polski z Uni� Europejsk� w pracy zasygnalizowano ponadto podstawowe problemy prawne wynikaj�ce z prawa wsp�lnotowego, w tym Uk�adu Europejskiego. Kolejne wydanie podr�cznika r�ni si� od poprzednich edycji. Rozbudowano w nim zagadnienia dotycz�ce wolno�ci gospodarczej, ograniczaj�c jednocze�nie kwestie zwi�zane z pozycj� centralnych organ�w administracji rz�dowej w sferze gospodarczej oraz zagadnienia konstytucyjne dzia�alno�ci gospodarczej. W obydwu przypadkach s� to problemy le��ce na pograniczu prawa administracyjnego gospodarczego i prawa konstytucyjnego, w znacznym stopniu wy�o�one w ramach wyk�adu prawa konstytucyjnego. Post�puj�cy proces przekszta�ce� struktury organ�w pa�stwa spowodowa�, �e kwestie roli Rady Ministr�w pozycji Ministra Gospodarki, Ministra Skarbu Pa�stwa, Komitetu Ekonomicznego Rady Ministr�w pozostawiono do rozwini�cia w ramach wyk�adu, tak aby ten�e wyk�ad m�g� odzwierciedli� najbardziej aktualny stan prawny w chwili przekazywania wiedzy. Niniejsze opracowanie zawiera indywidualne opinie i pogl�dy poszczeg�lnych Autor�w w zakresie roli i udzia�u pa�stwa w gospodarce, jak r�wnie� indywidualn� ocen� innych problem�w z pogranicza prawa, polityki i gospodarki. S�dzimy, �e dla podr�cznika akademickiego jest korzystne, gdy nie jest wy��cznie wyk�adem istniej�cego systemu prawa, lecz zawiera r�wnie� ocen� problem�w gospodarczych i politycznych pobudzaj�c� do dyskusji osoby zajmuj�ce si� sprawami gospodarczymi, o�wietlaj�c problemy prawne z r�nych punkt�w widzenia. Z t� my�l� oddajemy w r�ce Czytelnik�w kolejn� edycj� podr�cznika. Autorzy Rozdzia� I ISTOTA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO GOSPODARCZEGO 1. Gospodarka, rynek, system gospodarczy Punktem wyj�cia do rozwa�a� wok� problematyki prawa administracyjnego gospodarczego jest zakre�lenie przedmiotu oddzia�ywania norm tego prawa, jakim jest gospodarka. Koncepcja prawa administracyjnego gospodarczego zak�ada, �e takie terminy, jak gospodarka i gospodarowanie s� znane i zdefiniowane. Gospodark� okre�la si� najcz�ciej z punktu widzenia wymiernych ilo�ciowo danych, obrazuj�cych wielko�ci dotycz�ce zatrudnienia, warto�ci maj�tku, obrotu oraz przede wszystkim wielko�� dochodu narodowego i jego zr�nicowanie w zale�no�ci od poszczeg�lnych ga��zi. W uj�ciu tym, typowym dla prawa bud�etowego i nauki o statystyce, gospodarka jest terminem zbiorczym, obejmuj�cym przemys�, handel, transport, rzemios�o, rolnictwo itd. Do terminu tego odwo�uje si� te� ustawa - Prawo dzia�alno�ci gospodarczej (Dz.U. z 1999 r. nr 101, poz. 1 178), kt�ra traktuje dzia�alno�� gospodarcz�, jako wykonywan� w spos�b ci�g�y i zorganizowany zarobkow� dzia�alno�� wytw�rcz�, budowlan�, handlow� i us�ugow� oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatowanie zasob�w naturalnych. Ten spos�b definiowania gospodarki, k�ad�c nacisk na formalne granice tego poj�cia, odzwierciedla wy��cznie uj�cie statyczne gospodarki. St�d te� o wiele bardziej przydatne jest uj�cie funkcjonalne gospodarki, typowe dla teorii ekonomii. W uj�ciu tym, gospodarka to-pewien proces rozstrzygni�� spo�ecze�stwa i jego cz�onk�w dotycz�cy wykorzystywania �rodk�w produkcji do wytworzenia r�nych d�br i zarazem proces rozstrzygni�� dotycz�cych przydzia�u tych d�br jednostkom i ich grupom spo�ecznym. Elementem istotnym tej definicji jest akcentowanie gospodarowania, jako okre�lonego rodzaju ludzkiego zachowania (post�powania). Materialne (funkcjonalne) uj�cie gospodarki nie okre�la kryteri�w, na podstawie kt�rych mo�na by zacie�ni� ludzkie post�powanie z punktu widzenia tego przedmiotu dzia�ania, jakim jest proces gospodarowania. Uj�cie to obejmuje swoj� tre�ci� wszelkie mo�liwe zakresy gospodarowania, pocz�wszy od gospodarki bud�etowej, a� do gospodarki poszczeg�lnych przedsi�biorc�w. Gospodarka jest w uj�ciu funkcjonalnym jednym z subsystem�w i to z punktu widzenia przedmiotowego subsystemem otwartym. Cech� uj�cia funkcjonalnego jest przede wszystkim traktowanie gospodarki i gospodarowania jako dynamicznego procesu, kt�rego podstawowym elementem jest relacja mi�dzy celem i metod� ka�dego dzia�ania. Z punktu widzenia celu gospodarowania proces ten jawi si� jako swoiste zadanie zaspokojenia materialnych potrzeb cz�owieka; od strony za� sposobu urzeczywistnienia tego celu istot� gospodarowania jest zasada racjonalnego dzia�ania. ��cz�c oba te elementy - cel i spos�b dzia�ania, mo�na stwierdzi�, �e z punktu widzenia materialnego gospodarka oznacza proces zaspokojenia potrzeb cz�owieka, realizowany w spos�b sprzyjaj�cy mo�liwie najmniejszemu nak�adowi �rodk�w. Materialne poj�cie gospodarki zawiera, typow� dla zjawisk wszechogarniaj�cych i zarazem zmiennych w czasie, pewn� doz� konwencji. Najistotniejsze jest jednak, �e traktuj�c gospodark� jako pewien oparty na ludzkim dzia�aniu system spo�eczny, materialne poj�cie gospodarki zawiera w sobie za�o�enie istnienia koordynacji dzia�a� jednostkowych, dokonywanych w ramach podzia�u pracy. Mechanizmem, kt�ry najpe�niej realizuje proces uzgodnie� jednostkowych w sferze zaspokojenia potrzeb spo�ecze�stwa jest rynek. Z punktu widzenia ekonomicznego, poj�cie rynku obejmuje ekonomicznie rozumian� p�aszczyzn�, w obr�bie kt�rej dochodzi do wzajemnego uzgodnienia wielko�ci popytu i poda�y. Znajduj�cy si� u podstaw rynku mechanizm koordynacji gospodarki tworzy rynkowy system gospodarczy. Jednym z element�w systemu rynkowego, nadaj�cym mu okre�lone ramy instytucjonalne, jest regulacja prawna. Ramy te tworz� po pierwsze - prawne gwarancje wolno�ci gospodarczej, swobody dysponowania w�asno�ci�, swobody um�w i wolno�ci zrzeszania si�, b�d�ce swoistymi filarami gospodarki rynkowej. Te wolno�ci i prawa zak�adaj� si�gaj�ce tradycji filozofii liberalnej rozdzielenie pa�stwa i gospodarki (spo�ecze�stwa), u kt�rego podstaw znajduje si� okre�lona sfera wolnego od ingerencji pa�stwa nieskr�powanego gospodarczego dzia�ania obywatela na rynku. Po drugie - integralnym elementem systemu gospodarczego s� te regulacje, kt�rych tre�ci� jest porz�dkowanie i sterowanie gospodark� przez pa�stwo, w imi� koniecznej realizacji cel�w publicznych. Ju� z samej swobody um�w i wolno�ci zrzeszania si� wynika niebezpiecze�stwo dominacji w�adzy rynkowej gro��ce zachwianiem mechanizmu konkurencji tkwi�cego u podstaw skutecznie funkcjonuj�cego rynku. W formule systemu gospodarczego, system gospodarki rynkowej traktowany jest zatem instrumentalnie, jako mechanizm koordynacji jednostkowych dzia�a� obywatela, stanowi�cy �rodek urzeczywistnienia okre�lonych cel�w, znajduj�cych si� u podstaw funkcjonowania spo�ecze�stwa, przy czym nie chodzi wy��cznie o cele ekonomiczne, lecz istotne s� tak�e cele pozaekonomiczne. Istnieje w tym wypadku bliski zwi�zek mi�dzy rynkiem jako mechanizmem koordynacji a systemem politycznym. System gospodarczy ukierunkowany wy��cznie na zachowanie mechanizmu konkurencji nie gwarantuje ani sprawiedliwego podzia�u dochodu ani zachowania niekt�rych dziedzin specyficznych gospodarki, jak np. rolnictwa. Tym samym, koniecznym dope�nieniem prywatnej autonomii jednostki w sferze gospodarczej i wynikaj�cego z nich mechanizmu koordynacji jest regulacja publicznoprawna ukierunkowana na realizacj� cel�w okre�lanych ka�dorazowo w danym czasie i warunkach przez pa�stwo. 2. Geneza prawa gospodarczego Gospodarka jest przedmiotem regulacji prawnej, kt�rej zakres, jak i struktura norm s� pochodn�, przyj�tych w toku rozwoju historycznego, cel�w regulacji zachowa� pa�stwa wzgl�dem gospodarki. Historia gospodarcza potwierdza, �e ka�da uczestnicz�ca w podziale pracy gospodarka spo�eczna potrzebuje wewn�trznie sp�jnego porz�dku prawnego. Truizmem jest teza, �e bez prawa nie by�oby ani coraz bardziej skomplikowanego procesu wymiany, ani te� nie by�yby zdolne do funkcjonowania w spos�b trwa�y, typowe dla wsp�czesnej gospodarki, ponadosobowe formy przedsi�biorczo�ci, uczestnicz�ce w obrocie jako przedsi�biorcy. W spo�ecznej rzeczywisto�ci gospodarka wykonywana jest jako proces i jako dzia�anie jednostkowe, zawsze w ramach prawa i zgodnie z porz�dkiem prawnym. Nie istnieje �adna wolna od prawa gospodarka. R�nice w oddzia�ywaniu pa�stwa na gospodark� tkwi� wy��cznie w sposobie gospodarowania, b�d�cym odzwierciedleniem okre�lonych wyobra�e� politycznych i spo�ecznych na rol� pa�stwowo�ci i gospodarki. To wzajemne przyporz�dkowanie pa�stwa i gospodarki jest zmienne w czasie, i zale�ne od, odpowiadaj�cych okre�lonemu etapowi rozwoju historycznego, koncepcji gospodarki spo�ecznej. W literaturze pojawienie si� prawa gospodarczego wi��e si� zar�wno z okresem przekszta�cania si� kapitalizmu liberalnego w kapitalizm interwencjonistyczny, jak i nawi�zuj�c do prawa kupieckiego, si�ga si� do czas�w o wiele bardziej odleg�ych, wi���c prawo gospodarcze z regulowaniem przez pa�stwo zachowa� uczestnik�w obrotu handlowego. Wydaje si� jednak, �e narodziny prawa gospodarczego nale�y ��czy� z momentem pojawienia si� liberalnej doktryny pa�stwa praworz�dnego, kt�ra znalaz�a swoje odzwierciedlenie na kontynencie w monarchii konstytucyjnej - we Francji ju� w 1814 r., a w wi�kszo�ci pa�stw europejskich - po okresie Wiosny Lud�w. Pojawienie si� prawa gospodarczego w okresie liberalizmu g�osz�cego has�a powstrzymania si� pa�stwa przed ingerencj� w gospodarki tylko pozornie wydaje si� by� paradoksem. Podporz�dkowanie bowiem administracji ustawie ograniczy�o zakres ingerencji administracji w sfer� dzia�a� gospodarczych obywateli; uznanie za� wiod�cej roli jednostki w rozwoju gospodarczym skoncentrowa�o dzia�ania pa�stwa na zadaniach z zakresu nadzoru administracyjnego nad prowadzon� dzia�alno�ci� gospodarcz� (policja gospodarcza) oraz zadaniach odnosz�cych si� do szeroko rozumianej infrastruktury gospodarczej, gwarantuj�cej swobodny obr�t gospodarczy. Ewolucja ta, odpowiadaj�ca w pe�ni wolno�ciowej my�li okresu liberalizmu, zaowocowa�a wykszta�ceniem si� prawa gospodarczego, pozostaj�cego w �cis�ym zwi�zku z prawem prywatnym i prawem policyjnym. Pocz�tki ustawodawstwa fabrycznego i administracji gospodarczej realizuj�cej zawarte w nim normy si�gaj� brytyjskich regulacji z 1833 r., wykazuj�c przy tym sta�� tendencj� do wyodr�bniania si� z klasycznego prawa administracyjnego i prawa cywilnego z uwagi na odmienno�� przedmiotu regulacji. Prawo to wyros�o na gruncie wzrastaj�cej publicyzacji prawa prywatnego w celu koniecznego, z punktu widzenia rozwoju stosunk�w gospodarczych, ograniczenia gospodarczej autonomii obywateli. Specyfika pojawiaj�cych si� problem�w w toku wykonywania dzia�alno�ci gospodarczej i konieczno�� wype�niania istotnych luk w regulacji prawnej w tym zakresie, jak np. w odniesieniu do konkurencji, zwi�zk�w pracownik�w czy zrzesze� pracodawc�w, sprawi�a przy tym, �e cel i przedmiot prawa gospodarczego ukierunkowane by�y na prawne uregulowanie funkcjonowania przedsi�biorstwa kapitalistycznego; st�d te� prawo to okre�lane by�o jako prawo przemys�owe. Decyduj�cym jednak impulsem do rozwoju prawa gospodarczego sta�y si� koncepcje interwencjonistyczne i znajduj�ce si� u ich podstaw za�o�enie koniecznego powi�zania wolno�ci gos- podarczej wykonywanej na rynku w spos�b autonomiczny z odpowiedzialno�ci� pa�stwa za przebieg proces�w gospodarczych. Koncepcje te wykreowa�y te� grunt dla dynamicznego rozwoju wsp�czesnego prawa gospodarczego. Rozbie�no�ci wok� genezy prawa gospodarczego jako odr�bnego dzia�u prawa odzwierciedlaj� jednocze�nie spory w kwestii jego istoty. W doktrynie daje si� zauwa�y� pogl�dy kwestionuj�ce byt prawa gospodarczego jako odr�bnego dzia�u prawa, jak i pogl�dy w pe�ni uznaj�ce konieczno�� jego wyodr�bnienia. Prawo gospodarcze nie jest jednak okre�lane w spos�b jednolity. W literaturze brak jest jednoznacznego, nie budz�cego w�tpliwo�ci terminologicznego okre�lenia granic prawa gospodarczego, pomimo licznych pr�b zdefiniowania tego prawa. W uj�ciu szerokim prawo gospodarcze traktowane jest jako zbi�r norm reguluj�cych stosunki gospodarcze, obejmuj�cych zar�wno prawo gospodarcze prywatne, normuj�ce stosunki mi�dzy podmiotami gospodaruj�cymi, jak i prawo gospodarcze publiczne, kt�re normuje stosunki zachodz�ce mi�dzy pa�stwem a gospodark�. Podzia� ten nie ma charakteru doskona�ego. Nale�y zdawa� sobie spraw�, �e wszelkie podzia�y prawa na ga��zie s� spraw� konwencji klasyfikacyjnej, kt�rej celem jest przede wszystkim systematyka materia�u normatywnego. Prawo gospodarcze nale�y do kompleksowych dzia��w prawa, co oznacza, �e normy kszta�tuj�ce stosunki gospodarcze nie posiadaj� w�asnej, typowej wy��cznie dla tych stosunk�w cechy. Najcz�ciej normy prawa administracyjnego i cywilnego wyst�puj� obok siebie. Elementem wsp�lnym tych norm, pozwalaj�cym wyodr�bni� prawo gospodarcze jako ga��� prawa, jest specyfika przed- miotu regulacji prawnej, kt�rym jest gospodarka. W uj�ciu tym koncepcja prawa gospodarczego mo�e by� u�yteczna - jak podkre�la si� w literaturze - nie tyle na potrzeby bada� ani nawet na potrzeby dydaktyki, gdy� w obu wypadkach analiza i systematyka prawa gospodarczego dokonywana jest wed�ug tradycyjnych podzia��w prawa uwarunkowanych swoisto�ci� badanych instytucji (sprzeda�, nadz�r), lecz na potrzeby integracji wynik�w bada� i ich wdro�enia do praktyki prawniczej`. 3. Istota prawa administracyjnego gospodarczego Prawo administracyjne gospodarcze nale�y traktowa� jako wyspecjalizowan� cz�� prawa administracyjnego, wyodr�bnion� ze wzgl�du na przedmiot, jakim jest gospodarka. U podstaw prawa administracyjnego gospodarczego znajduje si� za�o�enie metody administracyjnoprawnej oddzia�ywania na gospodark�, jak i warunkuj�ca niejednokrotnie odr�bno�� procedur, oraz form i �rodk�w oddzia�ywania w por�wnaniu do klasycznego prawa administracyjnego, specyfika przedmiotu tego oddzia�ywania, kt�rym jest gospodarka. Prawo to dotyczy interwencji (funkcji) pa�stwa w sferze gospodarki, tworz�c zesp� norm prawnych, kt�re reguluj� zadania oraz organizacj� i funkcjonowanie organ�w w�adzy publicznej, a tak�e �rodki i formy prawne dzia�ania stosowane w celu porz�dkuj�cego i steruj�cego oddzia�ywania pa�stwa na stosunki gospodarcze. Od strony materialnej, prawo administracyjne gospodarcze daje si� zrekonstruowa� w p�aszczy�nie cel�w i zada� pa�stwa w gospodarce. Przedmiotem prawa administracyjnego gospodarczego jest ca�o�� pa�stwowego oddzia�ywania na gospodark� w takim zakresie, w jakim legitymowany przez zasad� pa�stwa prawnego interes publiczny uzasadnia wkroczenie pa�stwa w sfer� konstytucyjne chronionych wolno�ci i praw obywatela, wykonywanych na rynku. Przedmiot tego prawa uzasadniony jest tym samym jego historyczn� genez� jako prawa, kt�re pojawi�o si� w nast�pstwie wzrostu zakresu ingerencji pa�stwa w gospodark� w celu znajduj�cego si� w obszarze interesu publicznego, porz�dkuj�cego oddzia�ywania pa�stwa na gospodark�, gwarantuj�cego poszanowanie wolno�ci gospodarczej obywateli i zarazem przeciwdzia�aj�cego zagro�eniom, jakie niesie jej niekontrolowane wykonywanie. Od strony formalnej prawo administracyjne gospodarcze obejmuje przepisy o organizacji i funkcjonowaniu w�adzy publicznej, w�a�ciwej w sprawach ingerencji w stosunki gospodarcze. Prawo administracyjne gospodarcze opiera si� na tych samych podstawach, na kt�rych zbudowany jest ca�y system prawa. W �wietle Konstytucji RP, �r�d�ami prawa administracyjnego gospodarczego s�: Konstytucja, ratyfikowane umowy mi�dzynarodowe, ustawy oraz rozporz�dzenia, a tak�e prawo miejscowe. Identyczno�� podstaw prawa administracyjnego gospodarczego z ca�ym systemem prawa sprawia, �e otwarte jest pytanie o mo�liwo�� wyodr�bnienia specyficznych zasad tego prawa, tworz�cych poj�cie konstytucji gospodarczej w znaczeniu formalnym. Wydaje si�, �e poj�cie to nale�y rekonstruowa�, opieraj�c si� na tych postanowieniach konstytucyjnoprawnych, kt�re odnosz� si� do systemu praw i wolno�ci jednostki w sferze gospodarczej oraz powinno�ci pa�stwa wobec gospodarki, jak i tych generalnych zasad ustrojowych, kt�re oddzia�uj� wprost na kszta�t porz�dku prawnego w gospodarce. Wynikaj�c ze wsp�lnego �r�d�a ideowego jakim jest preambu�a Konstytucji, s� one wewn�trznie sp�jne, tworz�c jednolit� ca�o��. Oznacza to, �e z punktu widzenia kon- stytucyjnego porz�dek prawny w gospodarce wyznaczaj�: - zasada spo�ecznej gospodarki rynkowej, - zasada gospodarstwa rodzinnego jako podstawy ustroju rolnego, - wolno�ci i prawa ekonomiczne oraz socjalne, - zasady demokratyzmu, pa�stwa prawnego i sprawiedliwo�ci spo�ecznej, - zasady gospodarki finansowej pa�stwa. Powy�szy katalog zasad i norm kszta�tuj�cych porz�dek prawny w gospodarce ma charakter podstawowy. Na kszta�t porz�dku prawnego w gospodarce oddzia�uj� tak�e inne zasady ustrojowe, zawieraj�ce warto�ci uniwersalne wynikaj�ce z rozwoju gospodarczego, a zw�aszcza zasada otwarto�ci porz�dku prawnego wobec postanowie� prawnomi�dzynarodowych, zasada zr�wnowa�onego rozwoju w zakresie ochrony �rodowiska czy ochrona tej warto�ci jak� jest wsp�cze�nie praca. Nie ma przeszk�d teoretycznoprawnych do uzupe�nienia tych zasad w drodze interpretacji norm prawa administracyjnego gospodarczego, a zatem w oparciu o ustawodawstwo zwyk�e. Konstytucyjne podstawy porz�dku gospodarczego tworz� jak gdyby cz�� og�ln� prawa administracyjnego gospodarczego. Problem�w gospodarczych nie da si� rozpatrywa� w oderwaniu od konstytucyjnych granic wolno�ci gospodarczej, ochrony w�asno�ci czy swobody zrzeszania si�. Elementem istotnym, charakteryzuj�cym prawo administracyjne gospodarcze jest tak�e specyfika jego zakresu. Prawo to jest wynikiem ewolucji zada� pa�stwa oddzia�uj�cego na gospodark� w drodze r�nych metod i form prawnych. W szczeg�lno�ci w��czenie do zada� pa�stwa prowadzenia polityki koniunkturalnej i strukturalnej, a tak�e rozw�j administracji �wiadcz�cej, doprowadzi� do wyra�nego poszerzenia stosowanych przez pa�stwo form i �rodk�w prawnych oddzia�ywania na gospodark�, wykraczaj�c daleko poza klasyczn� dzia�alno�� reglamentacyjn� administracji, realizowan� w drodze nakaz�w i zakaz�w okre�laj�cych jednostronnie spos�b wykonywania dzia�alno�ci gospodarczej. Wsp�czesne pa�stwo oddzia�uje tak�e na gospodark� w spos�b po- �redni, w drodze ulg lub obci��e� (ce�, zwolnie� podatkowych itd.). Z punktu widzenia prawnego, adresat takiego oddzia�ywania jest w swoim post�powaniu wolny; stosowanie ulg i obci��e� stanowi pewien rodzaj wymiany prawnej o faktycznych konsekwencjach. Rzeczywisty obszar swobody dzia�ania adresata zale�y w praktyce od wysoko�ci ulgi (przywileju wzgl�dnie obci��enia). Pa�stwo mo�e wreszcie oddzia�ywa� na gospodark� w drodze dzia�a� faktycznych, kt�re prowadz� do zmiany okre�lonych przes�anek prowadzenia dzia�alno�ci gospodarczej, np. przez utworzenie przedsi�biorstwa pa�stwowego, co nie pozostaje bez wp�ywu na konkurencj� prywatn�. �rodki te stosowane s� systemowo i dotycz� niejednokrotnie kilku obszar�w oddzia�ywania pa�stwa na gospodark� (obrotu towarowego i kapita�owego, rynku pracy, rynku mi�dzynarodowego i in.). To bogactwo �rodk�w i form prawnych oddzia�ywania pa�stwa na gospodark�, a zw�aszcza pojawianie si� stale nowych zada� pa�stwa w gospodarce sprawia, �e prawo administracyjne gospo- darcze pozostaje co do tre�ci i zakresu przedmiotowego otwarte. Do element�w istotnych prawa administracyjnego gospodarczego zaliczy� nale�y tak�e i to, �e wraz z post�pem integracji europejskiej prawo to przestaje by� wy��cznie prawem wewn�trznym;. Elementem integralnym prawa administracyjnego gospodarczego staj� si� normy prawa wsp�lnotowego, kt�re na mocy Uk�adu Europejskiego s� punktem odniesienia do porz�dkowania i zmian prawa administracyjnego gospodarczego z punktu widzenia wsp�lnego rynku i realizowanych w jego obszarze podstawowych wolno�ci wsp�lnotowych. Prawo administracyjne gospodarcze pozostaje co do tre�ci i zakresu przedmiotowego w pe�ni otwarte. Pojawianie si� nowych zada� pa�stwa w gospodarce, prowadzi niejednokrotnie do zastosowania �rodk�w prawnych o z�o�onym charakterze, usytuowanych w obszarze zainteresowania doktryny prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego. Normatywne uregulowanie procesu prywatyzacji przedsi�biorstw pa�stwowych jest przyk�adem sytuacji, w kt�rej regulacja prywatnoprawna splata si� �ci�le z unormowaniami publicznoprawnymi. Rozdzia� II HISTORYCZNE I WSPӣCZESNE PODSTAWY DOKTRYNALNE ROLI PA�STWA W GOSPODARCE 1. Historyczna ewolucja koncepcji polityczno-gospodarczych 1.1. Uwagi wst�pne Wsp�czesny porz�dek gospodarczy jest efektem historycznej ewolucji oddzia�ywania pa�stwa na gospodark�. Om�wienie kwestii przyporz�dkowania stosunk�w mi�dzy pa�stwem a gospodark� na przestrzeni wiek�w przybli�a specyfik� administracyjnego prawa gospodarczego, moment jego ukszta�towania si� oraz struktur� norm tego prawa; u�atwia ponadto zrozumienie tre�ci obowi�zuj�cego porz�dku prawnego w gospodarce i kierunk�w interpretacji norm tego prawa. Analiza ewolucji porz�dku prawnogospodarczego stanowi w efekcie punkt wyj�cia do oceny wsp�czesnych rozwi�za� instytucjonalnych w gospodarce oraz le��cych u ich podstaw okre�lonych doktryn polityczno-gospodarczych, a tak�e oceny kierunk�w ewolucji porz�dku gospodarczego w Polsce. W doktrynie prawa administracyjnego gospodarczego proces oddzia�ywania pa�stwa na gospodark� pr�buje si� najcz�ciej usystematyzowa� z punktu widzenia epok historycznych i odpowiadaj�cych im specyficznych cech wzajemnej relacji mi�dzy pa�stwem a gospodark�. Problemy administracyjnego prawa gospodarczego nic odnosz� si� bowiem do dowolnych form gospodarowania, lecz stanowi� odzwierciedlenie wp�ywu okre�lonych wyobra�e� politycznych i spo�ecznych, wyros�ych na gruncie historycznego rozwoju, na rol� pa�stwowo�ci i gospodarki. Tak okre�lona relacja mi�dzy pa�stwem a gospodark� si�ga w obszarze europejskim swoimi korzeniami XVII i XVIII wieku. Je�eli przyj�� przy tym -- na potrzeby wyodr�bnienia poszczeg�lnych etap�w we wzajemnych stosunkach mi�dzy pa�stwem a gospodark� - kryterium zakresu gospodarki odniesione do okre�lonych epok historycznych, to w �wietle tego kryterium mo�liwe jest wyodr�bnienie generalnie trzech koncepcji polityczno-gospodarczych, odzwierciedlaj�cych r�ny, z punktu widzenia historycznoprawnego, zakres i tre�� oddzia�ywania pa�stwa na gospodark�, kt�rymi s�: - merkantylistyczny porz�dek gospodarczy pa�stwa absolutystycznego, - liberalna autonomia gospodarcza, - interwencjonistyczny porz�dek gospodarczy. Podzia� ten nie ma charakteru idealnego. Od strony metodycznej zorientowany jest na okre�lone etapy rozwoju gospodarczego oraz epoki historyczne, co pozwala na pomini�cie wczesnych form gospodarowania, takich jak np. naturalna gospodarka domowa, oraz lokalnych gospodarek miejskich okresu �redniowiecza, kt�re pozostaj� poza obszarem rozwa�a� dotycz�cych wzajemnej relacji mi�dzy pa�stwem a gospodark� narodow�, traktowan� globalnie. Podzia� ten pozwala tym samym na typizacje okre�lonych epok w rozwoju gospodarki, kt�re charakteryzuje, u�ywaj�c sformu�owania Maxa Webera, swoisty "duch kapitalizmu", okre�lany r�wnie� jako "etos gospodarczy", oznaczaj�cy kapitalistyczne zorganizowanie stosunk�w produkcji oraz ukierunkowanie na rozw�j przemys�u. Niejako na drugim biegunie analizy wzajemnej relacji mi�dzy pa�stwem a gospodark� znajduje si� koncepcja etatystycznej gospodarki planowej. 1.2. Merkantylistyczny porz�dek gospodarczy pa�stwa absolutystycznego Punktem wyj�cia dla pojawienia si� gospodarki terytorialnej i zarazem gospodarki narodowej by�o wykrystalizowanie si� wsp�czesnego pa�stwa, kt�re zast�pi�o skomplikowan� struktur� wczesnofeudalnych zale�no�ci panuj�cego i poddanych. Konstrukcji tej odpowiada�a najpe�niej wzajemna relacja mi�dzy ekonomi� i polityk� oparta na ideach merkantylizmu (w�. mercantile, od mercante, czyli kupiec), kt�rych punktem wsp�lnym i zarazem podstaw� by� pogl�d o kwitn�cej gospodarce jako warunku skutecznego panowania. St�d te� formu�a merkantylizmu upatrywa�a w pa�stwie najwy�sz� instytucj�, kt�ra w ramach aktywnej polityki gospodarczej prowadzonej w drodze dzia�a� policyjnych mia�a na celu w pierwszym rz�dzie r�wnomierny rozw�j gospodarki narodowej i dzi�ki temu osi�gni�cie dobrobytu pa�stwa i "szcz�liwo�ci" narodu (eudajmonizm). Konsekwencj� takiego za�o�enia sta�o si� na�o�enie na pa�stwo zadania sta�ego popierania gospodarki we wszystkich jej dzia�ach. W Europie �rodkowej tak poj�te za�o�enia polityki gospodarczej pa�stwa znalaz�y swoje odzwierciedlenie w idei kameralizmu. Istot� kameralizmu by�o nie tyle osi�ganie zysku handlowego, co gromadzenie �rodk�w pieni�nych feudalnych w�adc�w (st�d nazwa tego nurtu - �ac. camera, czyli skarbiec). Kameralizm, jako �rodkowoeuropejska odmiana my�li merkantylistycznej, sta� si� przez ponad wiek, ��cznie z niekt�rymi ideami fizjokratyzmu, dominuj�cym kierunkiem rozwoju porz�dku gospodarczego na tym obszarze Europy. Merkantylizm (kameralizm), jako koncepcja gospodarki, tylko pozornie by� zorientowany na rynek. Wprawdzie szeroko popierane by�o rzemios�o, lecz poparcie pa�stwa w tym zakresie nie mia�o na celu wzmocnienia rzemios�a i promowania gospodarczych dzia�a� poddanych, lecz zadania o charakterze centralnogospodarczym. Rozw�j przemys�u mia� pomna�a� narodowe bogactwo i wzmacnia� si�� pa�stwa. Merkantylizm by� w efekcie systemem spo�ecznym i ekonomicznym obejmuj�cym wszystkie dziedziny �ycia spo�ecze�stwa; systemem, kt�rego g��wnym celem by�o zbudowanie pot�gi politycznej pa�stwa na podstawie jego pot�gi gospodarczej. Konsekwencj� takiego za�o�enia by�o to, �e merkantylizm sta� si� porz�dkiem gospodarczym pa�stw rz�dzonych absolutnie i przejawia� si� w silnej reglamentacji proces�w gospodarczych przez pa�stwo. Dla realizacji cel�w, jakie ni�s� merkantylizm, zmianie uleg�y w tym okresie podstawowe przes�anki polityczno-gospodarcze, w�r�d kt�rych decyduj�ce znaczenie mia�o pojawienie si� poj�cia gospodarki pa�stwa, w miejsce dotychczasowych ma�ych wewn�trznych rynk�w, oraz centralizacja oddzia�ywania na gospodark�. �rodkami realizacji cel�w pa�stwa w sferze gospodarczej by�y mi�dzy innymi: ujednolicenie miar i wag, likwidacja ce� wewn�trznych, rozbudowa dr�g, rozw�j kopalnictwa metali szlachetnych maj�cy za zadanie stworzenie rezerw kruszc�w, a tak�e drobiazgowa regulacja rzemios�a i handlu. Integracj� wewn�trzn� gospodarki realizowa�a tak�e standaryzacja systemu podatkowego. Protekcjonizm celny sprzyja� przy tym ochronie gospodarki narodowej, zw�aszcza wyrob�w gotowych, oraz popieraniu eksportu d�br b�d�cych w nadmiarze na rynku krajowym. Szczeg�ln� rol� w tym zakresie odegra�y prace i dzia�alno�� J.B. Colberta, kt�remu przypisuje si� nie tylko rozw�j sektora publicznego gospodarki, lecz tak�e protekcjonizm celny maj�cy zapewni� konkurencyjno�� krajowej gospodarki. W okresie merkantylizmu istotnym elementem rozwoju gospodarki sta�a si� tak�e zmiana tre�ci i funkcji w�asno�ci: w miejsce w�asno�ci opartej na osobistym przywileju wy��czno�ci posiadania, w�asno�� pocz�to postrzega� jako prawo oparte na posiadaniu w�asnego maj�tku, niezale�nie od form jego przejawiania si� oraz sposobu nabycia i wykorzystania. Specyfik� epoki merkantylizmu by�o r�wnie� nie tylko ujednolicenie dotychczasowych lokalnych gospodarek miejskich, korzystaj�cych - z wywodz�cej si� z wiek�w �rednich - prawnej i gospodarczej samodzielno�ci, lecz tak�e tworzenie przez pa�stwo w�asnych manufaktur, kopal� i innych zak�ad�w produkcyjnych, kt�rych rozw�j, zw�aszcza w XVIII wieku, doprowadzi� do rozkwitu gospodarki tego okresu, zapewniaj�c pa�stwu nowe �r�d�a dochod�w. Znamienne dla tego okresu jest tak�e przej�cie przez pa�stwo niekt�rych us�ug o charakterze u�yteczno�ci publicznej, jak np. poczty, oraz utrzymania i budowy dr�g krajowych. Merkantylistyczno-kameralistyczna linia rozwoju gospodarki zaowocowa�a r�wnie� prze�amaniem dotychczasowego monopolu cech�w i ustanowieniem zasady dowolno�ci wykonywania rzemios�a. Organizacyjn� podstaw� dzia�a� pa�stwa w sferze gospodarczej sta�a si� w okresie panowania doktryny merkantylizmu racjonalnie zorganizowana biurokracja. Niemal�e w ca�ej Europie dosz�o do organizacyjnego rozwoju pa�stwa. Polityczno-gospodarcza aktywno�� administracji tego okresu pozostawa�a w bezpo�rednim zwi�zku z powstawaniem wsp�czesnego pa�stwa terytorialnego. Narz�dziem tego rozwoju sta�y si� podatki. Podatki stworzy�o pa�stwo, ale w�a�nie podatki sta�y si� instrumentem wsp�kszta�tuj�cym samo pa�stwo. Podstaw� istoty podatku jest zawsze powo�anie odpowiedniego organu pa�stwa, kt�rego rozw�j poci�ga za sob� rozw�j innych organ�w pa�stwa. Je�li przyjrze� si� bli�ej historycznemu rozwojowi organizacji pa�stwowej, to mo�na stwierdzi�, �e merkantylizm by� nie tylko epok� gospodarcz� i teori� gospodarki narodowej, ale tak�e okresem narodzin administracji gospodarczej, kt�ra obj�a swoim zakresem dzia�ania prywatn� dzia�alno�� gospodarcz� i pa�stwow�. Rozw�j administracji gospodarczej nast�pi� - zw�aszcza w ci�gu XVIII w. - pod wp�ywem rozwoju teorii bur�uazyjnej okresu o�wiecenia i my�li J.J. Rousseau. O ile jednak we Francji nie przeprowadzono w XVIII w. powa�niejszych reform, to szerok� recepcj� bur�uazyjnej my�li o�wiecenia przeprowadzono w niekt�rych monarchiach Niemiec, a tak�e w Austrii za panowa- nia Marii Teresy i J�zefa II. Warto odnotowa� pojawienie si� w Austrii m.in. w 1746 r. Dyrekcji Handlowej oraz w 1789 r. urz�du Directorium in Publicis et Cameralibus, a nast�pnie utworzenie samodzielnego urz�du Rady Handlowej ds. Handlu i Przemys�u, do kt�rego obowi�zk�w nale�a�o popieranie przemys�u narodowego oraz nadzorowanie pa�stwowych manufaktur i fabryk. Na przy- k�adzie Austrii wida� najpe�niej ewolucj� teorii merkantylizmu, kt�ra uzyska�a u schy�ku XVIII w. rang� systemu naukowego, rozwijaj�c si� z czasem, wraz z jej uzupe�nieniem o niekt�re idee prawa naturalnego, w koncepcj� o�wieconego absolutyzmu z jego znajomo�ci� metod administrowania maj�tkiem publicznym, nowoczesn� instytucj� podatk�w, kredytu publicznego, bankowo�ci�, a nade wszystko kontrol� nad ca�o�ci� finans�w pa�stwa. W praktyce cele merkantylizmu nie zosta�y do ko�ca osi�gni�te. Po okresie rozwoju gospodarczego, porz�dek prawny oparty na drobiazgowej reglamentacji gospodarki sta� si� hamulcem rozwoju gospodarczego. 1.3. Liberalna autonomia gospodarcza Doktryna liberalizmu pojawi�a si� r�wnolegle z krytyk� pa�stwa absolutystycznego, opartego w swoim stosunku do jednostki na policyjnie zorientowanym gospodarczym dobrobycie poddanych, bazuj�cym na merkantylistycznych ideach silnego finansowo pa�stwa. Liberalizm, jako epoka historyczno-gospodarcza, ukszta�towa� si� w nast�pstwie zwyci�stwa rewolucji bur�uazyjnej. W przeciwie�stwie do merkantylizmu, liberalizm akcentowa�, �e. gospodarka to dzia�alno�� wielu uczestnicz�cych w obrocie jednostek. Je�eli zatem merkantylizm opiera� si� na my�leniu gospodarczym ukierunkowanym na cele pa�stwa, to punktem wyj�cia liberalizmu sta�o si� za�o�enie, �e cele kolektywne (pa�stwa) opieraj� si� na celach jednostek. Tym samym, liberalizm, odzwierciedlaj�c d��enie do wolno�ci gospodarczej i zarazem politycznej (�ac. libertas, czyli wolno��), uzasadnia� racjonalno�� kapitalistycznego sposobu produkcji. �r�de� liberalizmu gospodarczego poszukiwa� nale�y w doktrynie fizjokrat�w, stworzonej przez F. Quesnaya, kt�ry g�osz�c panowanie przyrody, wysun�� tez� o konieczno�ci powstrzymania si� pa�stwa przed ingerowaniem w gospodark�, gdy� ta, b�d�c naturalnym organizmem, posiada zdolno�� samoregulacji. Porz�dek spo�eczny powinien w efekcie opiera� si� na trzech filarach prawa natury - w�asno�ci, wolno�ci gospodarowania i wolno�ci osobistej, kt�rych zwie�czeniem jest porz�dek prawny. Bliski fizjokratom V. de Gournay uchodzi� ju� za tw�rc� liberalizmu gospodarczego, g�osz�c has�a koniecznej wolno�ci dzia�ania (laissez faire, laissez passer). Doktryna liberalizmu gospodarczego i zarazem politycznego by�a jednak silnie zwi�zana z angielsk� my�l� ekonomiczn� XV III i XIX w., wyra�on� najpe�niej w pracach A. Smitha, D. Ricardo, J. Benthama oraz J.S. Milla. Teoretyczno-ekonomiczne podstawy wolno�ci gospodarczej jednostki stworzyli przede wszystkim czo�owi przedstawiciele ekonomii klasycznej A. Smith i D. Ricardo. Krytykuj�c koncepcje merkantylizmu oraz my�li fizjokratycznej, zaprezentowali oni zamkni�ty system gospodarki oparty na zasadzie "wolnej gry si� ekonomicznych" na rynku jako podstawy rozwoju gospodarczego. Zgodnie z t� koncepcj�, porz�dek gospodarczy powstaje poprzez wolno�� obywateli na rynku, na kt�rym, w pe�ni autonomiczni w swoich dzia�aniach, gospodaruj�cy obywatele oferuj� swoje towary i us�ugi w ramach podzia�u pracy i zgodnie z nadrz�dn� zasad� pe�nej konkurencji; brak jest zatem podstaw do ingerencji pa�stwa w gospodark� - "gospodaruj�cy obywatel zna najlepiej potrzeby rynku". Z punktu widzenia wzajemnej relacji mi�dzy pa�stwem a gospodark�, doktryna liberalizmu przeciwstawia�a si� reglamentacji gospodarki przez pa�stwo na rzecz nieskr�powanej wolno�ci jednostek w sferze dzia�a� gospodarczych. St�d te� liberalizm mo�na okre�li� jako porz�dek gospodarczy, kt�rego istot� jest wolno�� dzia�ania obywateli na rynku, kt�rej odpowiada r�wnocze�nie ograniczenie pa�stwowego oddzia�ywania na gospodark�. W my�l doktryny liberalizmu, dzia�anie pa�stwa w sferze gospodarczej sprowadza� powinno si� do stworzenia porz�dku prawnego umo�liwiaj�cego swobodny obr�t gospodarczy. W pozosta�ych kwestiach, oddzia�ywanie pa�stwa nast�powa� winno wyj�tkowo w tych dziedzinach, w kt�rych wskutek obrotu gospodarczego nast�powa�oby zagro�enie d�br osobistych i prawnych os�b trzecich (�ycia, zdrowia, w�asno�ci) lub d�br powszechnych. Zadania pa�stwa w tym zakresie stanowi�y szczeg�lny obszar prawa porz�dkowego (policja gospodarcza); chodzi�o bowiem o odsuni�cie od obywatela zagro�e� jego bezpiecze�stwa oraz zagro�e� porz�dku publicznego. Efektem przyj�cia w Europie doktryny liberalizmu by�o w pierwszym rz�dzie zniesienie feudalnych ogranicze� wi���cych ch�op�w oraz ogranicze� kr�puj�cych rozw�j rzemios�a. Podstawow� jednak przes�ank� dla polityczno-prawnej realizacji idei liberalizmu sta�o si� przyznanie obywatelom wolno�ci gospodarczej wykonywanej na rynku na r�wnych prawach. Wolno�� gospodarcza zosta�a zagwarantowana w �wczesnych ordynacjach przemys�owych, jak np. w pruskiej ordynacji przemys�owej z 1845 r., czy ordynacji austriackiej z 1849 r., kt�ra okre�lana w literaturze jako "produkt par excellence gospodarczego liberalizmu", przyznawa�a obywatelom swobod� dzia�alno�ci gospodarczej, realizowan� w spos�b r�wny dla wszystkich. Przes�ank� realizacji idei liberalizmu by�o powstrzymanie si� pa�stwa od gospodarczej regulacji prawnej, rezygnacja z kontroli cen, a tak�e z ustanawiania ce� wwozowych maj�cych chroni� rodzim� gospodark�. Podstawowym zadaniem pa�stwa mia�o by� wy��cznie zagwarantowanie zewn�trznego i wewn�trznego porz�dku b�d�cego polityczno-prawnym warunkiem sprawnie funkcjonuj�cego rynku. W tak, z za�o�enia negatywnie okre�lanej pa�stwowo�ci, pozytywnym zadaniem pa�stwa sta�o si� przede wszystkim zagwarantowanie bezpiecze�stwa obywateli oraz sprawnie funkcjonuj�cego systemu komunikacyjnego we wszystkich jego zakresach, pocz�wszy od obrotu pieni�dza a� po rozbudow� dr�g publicznych. Liberalizm zak�ada� w konsekwencji: po pierwsze - rozdzia� gospodarki i pa�stwa, po drugie za� - rezygnacj� z gospodarczego dobrobytu obywateli, jako celu pa�stwa. Dzia�alno�� gospodarcza sta�a si� wy��cznie kwesti� samych podmiot�w zainteresowanych, kt�re podejmowa�y rozstrzygni�cia - co i jak maj� produkowa�. Znamienne dla epoki liberalizmu by�o tak�e wycofanie si� pa�stwa z prowadzonej dzia�alno�ci gospodarczej; nieruchomo�ci, manufaktury i przedsi�biorstwa nale��ce do pa�stwa uleg�y w szerokim zakresie wyprzeda�y. 1.4. Interwencjonistyczny porz�dek gospodarczy U schy�ku XIX wieku pojawi�y si� problemy gospodarcze, kt�rym doktryna liberalna nie by�a w stanie przeciwdzia�a�. Okaza�o si�, �e rozw�j gospodarczy nie ma charakteru sta�ego, lecz nast�puje na przemian z kryzysami. Praktycznie od wielkiego za�amania gie�dowego w Austrii w 1873 r., a nast�pnie w Niemczech i Stanach Zjednoczonych, depresja dotkn�a ca�� gospodark� �wiatow� i trwa�a z przerwami do 1895 r. Okaza�o si� r�wnie�, �e rozw�j gospodarki prowadzi do drastycznych nier�wno�ci ekonomicznych, redukuj�cych r�wno�� szans na rynku, kt�ra leg�a u podstaw doktryny liberalizmu. Umowy kartelowe mi�dzy przedsi�biorstwami spowodowa�y wreszcie, �e zanik�a konkurencja, bez kt�rej zasady rynku przesta�y w praktyce istnie�. Skutkiem tych nowych zjawisk gospodarczych i spo�ecznych, kt�re pojawi�y si� pod koniec XIX wieku, by�a rewizja koncepcji liberalnej z jej formu�� skrajnego dualizmu pa�stwa i gospodarki. Wzrastaj�c� rol� zacz�y odgrywa� koncepcje interwencjonistyczne, kt�rych pierwszym wyrazem b