JERZY TYRANOWSKI PRAWO EUROPEJSKIE ZAGADNIENIA INSTYTUCJONALNE Z UWZGL�DNIENIEM TRAKTATU AMSTERDAMSKIEGO Biblioteka WPiA UW � Copyright by Jerzy Tyranowski 1999 M ^8 Wydanie l, Pozna� 1999 Redakcja techniczna ,n.^7"^ ^C^O /\\r\ Krzysztof Steinke Ytl^ I/M - ^T<//l O � 13. Instytucje Finansowe l. Europejski Bank Inwestycyjny II. Europejski Bank Centralny � 14. System r�wnowagi instytucjonalnej Rozdzia� IV PRAWODAWSTWO WSP�LNOTOWE � 1. Zasady stanowienia prawa wt�rnego l. Zasada ograniczonych kompetencji II. Doktryna kompetencji domniemanych III. Wype�nianie luk w prawie wsp�lnotowym IV. Kompetencje wy��czne Wsp�lnot, konkurencyjne i r�wnoleg�e V. Zasada subsydiarno�ci � 2. Procedury stanowienia prawa wt�rnego l. Procedura konsultacyjna II. Procedura wsp�pracy III. Procedura wsp�decydowania � 3. Akty prawa wt�rnego wsp�lnotowego l. Katalog akt�w prawa wt�rnego II. Rozporz�dzenia III. Dyrektywy IV. Decyzje V. Zalecenia i opinie VI. Wymogi formalne, publikacja i wej�cie w �ycie VII. Sankcje Rozdzia� V WSP�LNOTOWY SYSTEM OCHRONY PRAWNEJ �1. Zagadnienia og�lne � 2. Zasady procedury � 3. Post�powania wynikaj�ce ze skarg bezpo�rednich l. Skarga o naruszenie Traktat�w (Komisja przeciw pa�stwu) II. Skarga o naruszenie Traktat�w (pa�stwo przeciw pa�stwu) III. Skarga o stwierdzenie niewa�no�ci akt�w prawnych organ�w wsp�lnotowych IV. Skarga na bezczynno�� organ�w V. Skarga odszkodowawcza � 4. Inne wa�niejsze post�powania IV. Zawieranie um�w mi�dzynarodowych A. Zdolno�� traktatowa Wsp�lnot B. Tryb zawierania um�w mi�dzynarodowych V. Umowy mi�dzynarodowe w prawie wsp�lnotowym � 3. Umowy mi�dzynarodowe pa�stw cz�onkowskich a prawo wsp�lnotowe � 4. Stowarzyszenie ze Wsp�lnotami l. Stowarzyszenie pa�stw i organizacji mi�dzynarodowych II. Stowarzyszenie kraj�w i terytori�w zamorskich � 5. Europejska Przestrze� Gospodarcza Rozdzia� VIII WYBRANE ZAGADNIENIA INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ � 1. Konstrukcja prawna oraz cele i zasady Unii l. Konstrukcja prawna Unii II. Cele i zasady Unii � 2. �ci�lejsza wsp�praca w ramach Unii � 3. Wprowadzanie zmian do Traktat�w � 4. Cz�onkostwo Unii Europejskiej l. Przyj�cie do Unii II. Wyst�pienie i wykluczenie pa�stwa cz�onkowskiego III. Zawieszenie pa�stwa cz�onkowskiego � 5. Wsp�lna Polityka Zagraniczna i Bezpiecze�stwa � 6. Wsp�praca Policyjna i S�dowa w Sprawach Karnych Rozdzia� IX SUWERENNO��, INTEGRACJA l PONADNARODOWO�� � 1. Suwerenno�� jako poj�cie prawa mi�dzynarodowego � 2. Integracja europejska i ponadnarodowo�� Wsp�lnot Europejskich � 3. Prawo wsp�lnotowe a prawo mi�dzynarodowe Bibliografia Rozdzia� VII STOSUNKI ZEWN�TRZNE WSP�LNOT EUROPEJSKICH 145 � 1. Podmiotowo�� prawnomi�dzynarodowa Wsp�lnot 145 � 2. Kompetencje zewn�trzne Wsp�lnot 146 l. Uwagi wst�pne 146 II. Stosunki dyplomatyczne Wsp�lnot 147 III. Cz�onkostwo oraz wsp�praca z organizacjami mi�dzynarodowymi 148 IV. Zawieranie um�w mi�dzynarodowych 152 A. Zdolno�� traktatowa Wsp�lnot 152 B. Tryb zawierania um�w mi�dzynarodowych 153 V. Umowy mi�dzynarodowe w prawie wsp�lnotowym 155 � 3. Umowy mi�dzynarodowe pa�stw cz�onkowskich a prawo wsp�lnotowe 156 � 4. Stowarzyszenie ze Wsp�lnotami 158 l. Stowarzyszenie pa�stw i organizacji mi�dzynarodowych 158 II. Stowarzyszenie kraj�w i terytori�w zamorskich 161 � 5. Europejska Przestrze� Gospodarcza 162 Rozdzia� VIII WYBRANE ZAGADNIENIA INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ 164 � 1. Konstrukcja prawna oraz cele i zasady Unii 164 l. Konstrukcja prawna Unii 164 II. Cele i zasady Unii 167 � 2. �ci�lejsza wsp�praca w ramach Unii 169 � 3. Wprowadzanie zmian do Traktat�w 170 � 4. Cz�onkostwo Unii Europejskiej 170 l. Przyj�cie do Unii 170 II. Wyst�pienie i wykluczenie pa�stwa cz�onkowskiego 171 III. Zawieszenie pa�stwa cz�onkowskiego 172 � 5. Wsp�lna Polityka Zagraniczna i Bezpiecze�stwa 173 � 6. Wsp�praca Policyjna i S�dowa w Sprawach Karnych 177 Rozdzia� IX SUWERENNO��, INTEGRACJA l PONADNARODOWO�� 182 � 1. Suwerenno�� jako poj�cie prawa mi�dzynarodowego 182 � 2. Integracja europejska i ponadnarodowo�� Wsp�lnot Europejskich 186 � 3. Prawo wsp�lnotowe a prawo mi�dzynarodowe 189 Bibliografia 193 Podr�cznik niniejszy koncentruje si� na zagadnieniach instytucjonalnych prawa europejskiego, zagadnienia prawa materialnego poruszone zosta�y incydentalnie. Dwa rozdzia�y maj� charakter szczeg�lny. Rozdzia� l - to og�lny wst�p, kt�ry ju� na pocz�tku ma da� Czytelnikowi ca�o�ciowe spojrzenie na prawo europejskie wsp�lnotowe i jego struktur�. Rozdzia� za� ostatni - IX, jest swego rodzaju esejem, kt�ry powinien odpowiedzie� na aktualne dla szero- kich kr�g�w spo�ecze�stwa pytania dotycz�ce integracji europejskiej, tzw. ponadnarodowo�ci i suwerenno�ci. Rozdzia� ten zosta� opatrzony cytatami z prac r�nych autor�w. Podstaw� opracowania niniejszego podr�cznika stanowi� teksty Trakta- tu o Wsp�lnocie Europejskiej i Traktatu o Unii Europejskiej oraz - je�li chodzi o literatur� - przede wszystkim podr�czniki prawa europejskiego wymienione w bibliografii. Co do tekst�w Traktat�w - Autor korzysta�, oczywi�cie, z tekst�w prze- t�umaczonych w kraju, jednak w r�nych miejscach korygowa� je przy po- mocy tekst�w oryginalnych - niemieckiego i angielskiego. Na podstawie tych ostatnich zosta�y te� om�wione zmiany wprowadzone przez Traktat Amsterdamski. Traktat ten, poprzez wprowadzenie nowej numeracji artyku- ��w w Traktacie o Wsp�lnocie Europejskiej i w Traktacie o Unii Europej- skiej, znacznie skomplikowa� studiowanie prawa europejskiego, gdy� ze wzgl�du na dotychczasow� literatur� i orzecznictwo trzeba si� b�dzie po- s�ugiwa� si� podw�jn� numeracj� - now� i dawn�. W tek�cie podr�cznika oodano obie numeracje, np. art. 308 (d. art. 235). W zakresie orzecznictwa Europejskiego Trybuna�u Sprawiedliwo�ci, Au- ;or korzysta� ze zbioru opracowanego przez W. Czapli�skiego, R. Ostrihan- 3ky, P. Saganek i A. Wyrozumsk�; do tego te� zbioru odsy�aj� przypisy. Podr�cznik ten przeznaczony jest dla wszystkich tych, kt�rych interesuje )roblematyka prawa europejskiego, a w szczeg�lno�ci - dla student�w prawa, administracji, studi�w europejskich, politologu oraz ekonomii i zarz�dzania. Zdaj�c sobie spraw�, �e podr�cznik niniejszy nie jest dzie�em doskona�ym, Autor kieruje do wszystkich korzystaj�cych z niego, uprzejm� pro�b� o wszel- kie uwagi, kt�re pomog� w jego udoskonaleniu. Pozna�, w sierpniu 1999 r. J. T. Rozdzia� l ZAGADNIENIA PODSTAWOWE � 1. Poj�cie prawa europejskiego Poj�cie prawa europejskiego, tak jak zosta�o ono ukszta�towane w pi- �miennictwie zachodnioeuropejskim, wyst�puje w szerszym i w�szym (w�a- �ciwym) znaczeniu. W szerszym znaczeniu poj�cie to obejmuje prawo two- rzone w ramach czy pod auspicjami wszystkich europejskich (pierwotnie: zachodnioeuropejskich) organizacji mi�dzynarodowych, a wi�c nie tylko prawo trzech Wsp�lnot Europejskich, lecz tak�e (i zw�aszcza) prawo tworzone w ramach Rady Europy, jak r�wnie� w ramach innych organizacji europej- skich (np. Rada Nordycka). Nale�y tu jeszcze zwr�ci� uwag� na jedno wa�ne zagadnienie. Ot� poj�cie �prawo europejskie" mo�e by� - w jego szerokim znaczeniu - sto- sowane wy��cznie w odniesieniu do prawa europejskich organizacji mi�- dzynarodowych (mi�dzypa�stwowych). W �adnym razie nie obejmuje ono r�nych ga��zi prawa wewn�trznego poszczeg�lnych pa�stw europejskich. ^ie mo�na wi�c m�wi� o np. europejskim prawie cywilnym, czy europej- skim prawie karnym etc. Za tymi poj�ciami nie kryje si� bowiem �aden jzia� prawa obowi�zuj�cego, lecz badania por�wnawcze okre�lonych ga��- zi prawa poszczeg�lnych pa�stw europejskich (tzw. prawo por�wnawcze, l �ci�lej: komparystyka prawna). Po tych uwagach mo�na przej�� do poj�cia prawa europejskiego w �ci- s�ym znaczeniu. Ot� poj�cie prawa europejskiego w tym �cis�ym znacze- iu obejmowa�o wy��cznie prawo tych organizacji mi�dzynarodowych pa�stw europy Zachodniej, kt�rych cech� by�a �ponadnarodowo��" (organizacje po- adnarodowe, supranational organizations), a wi�c: Europejskiej Wsp�lno- ' W�gla i Stali (EWWiS), Europejskiej Wsp�lnoty Gospodarczej (EWG, becnie: Wsp�lnota Europejska) oraz Europejskiej Wsp�lnoty Energii Ato- iowej (Euratom, EWEA). To proste do niedawna wyr�nienie prawa z pewno�ci� nazw� dobr� i adekwatn�, lecz tu r�wnie� wzgl�dy praktyczne i tradycja przemawiaj� za pozostaniem przy nazwie �prawo europejskie". Jak ju� wcze�niej stwierdzono, podstawowym filarem Unii Europejskiej s� Wsp�lnoty Europejskie uzupe�nione nowymi �politykami" i formami wsp�pra- cy ustanowionymi przez Traktat o Unii Europejskiej (art. 1 Traktatu Amster- damskiego, wcze�niej - art. A Traktatu z Maastricht). W konsekwencji, pra- wo Wsp�lnot Europejskich to rdze� prawa europejskiego i jego najbardziej rozwini�ta cz��. Ta cz�� prawa europejskiego nazywana jest tak�e euro- pejskim prawem wsp�lnotowym lub po prostu - prawem wsp�lnotowym. �2. Prawo Wsp�lnot Europejskich (prawo wsp�lnotowe) Stosuj�c r�ne kryteria wyr�nia si� prawo wsp�lnotowe instytucjonalne i prawo wsp�lnotowe materialne oraz prawo pierwotne wsp�lnotowe i wt�r- ne prawo wsp�lnotowe. /. Prawo wsp�lnotowe instytucjonalne Prawo wsp�lnotowe instytucjonalne (zwane tak�e formalnym), to najkr�- cej rzecz ujmuj�c, ta cz�� prawa wsp�lnotowego, kt�ra okre�la struktur� )rganizacyjn� Wsp�lnot, a wi�c instytucje Wsp�lnot, ich sk�ad i kompeten- ;je oraz post�powania w zakresie stanowienia prawa wsp�lnotowego (wt�r- iego), a tak�e procedury s�dowe. Ta cz�� prawa wsp�lnotowego reguluje �wnie� stosunki zewn�trzne Wsp�lnot (np. prawo legacji, zdolno�� trakta- owa, stowarzyszenie ze Wsp�lnotami). Przed Traktatem z Maastricht pra- vo wsp�lnotowe instytucjonalne regulowa�o tak�e kwestie zwi�zane ze zmia- l� Traktat�w za�o�ycielskich i przyjmowaniem kolejnych pa�stw do Wsp�lnot. )becnie zagadnienia te wchodz� w zakres �prawa unijnego". L Prawo wsp�lnotowe materialne Prawo wsp�lnotowe materialne to cz�� prawa wsp�lnotowego, kt�ra kre�l� i reguluje rzeczowy zakres dzia�ania Wsp�lnot. Ten rzeczowy akres dzia�ania ulega�, w wyniku zmian wprowadzanych do Traktat�w a�o�ycielskich (zw�aszcza przez Jednolity Akt Europejski i Traktat 13 z Maastricht), systematycznemu powi�kszaniu. Jakkolwiek u�yto tu licz- by mnogiej, to proces ten obejmowa� w istocie najwa�niejsz� ze Wsp�l- not - Europejsk� Wsp�lnot� Gospodarcz� (EWG). Rzeczowy zakres dzia- �ania EWG by� pocz�tkowo okre�lany poj�ciem Wsp�lnego Rynku. Jednolity Akt Europejski poszerzy� ten zakres dzia�ania zw�aszcza o ochro- n� �rodowiska naturalnego, a Traktat z Maastricht do��czy� do tego ca�- kiem nowe dziedziny, jak zagadnienia polityki socjalnej, kultury, zdro- wia, ochrony konsument�w, przemys�u, gospodarczej i socjalnej sp�jno�ci oraz polityki rozwoju. O ile Jednolity Akt Europejski postanowi� o utwo- rzeniu Jednolitego Rynku Wewn�trznego, to Traktat z Maastricht usta- nowi� nast�pnie Uni� Gospodarcz� i Walutow�. Symbolicznym wyrazem tej ekspansji zakresu dzia�ania Europejskiej Wsp�lnoty Gospodarczej by�a zmiana jej nazwy dokonana przez Traktat z Maastricht na �Wsp�lnota Europejska". ///. Prawo pierwotne wsp�lnotowe Prawo pierwotne wsp�lnotowe to przede wszystkim Traktaty za�o�yciel- skie, a wi�c Traktaty ustanawiaj�ce trzy Wsp�lnoty Europejskie ��cznie ze zwi�zanymi z nimi dokumentami, takimi jak za��czniki, protoko�y etc., oraz p�niejsze postanowienia traktatowe wprowadzaj�ce do nich zmiany i uzu- pe�nienia (prawo traktatowe). Do prawa pierwotnego wsp�lnotowego zali- cza si� r�wnie� traktaty w sprawie przyst�pienia nowych cz�onk�w do Wsp�l- not (obecnie do Unii) wraz z aktami przyst�pienia. Opr�cz prawa traktatowego do prawa pierwotnego zalicza si� tzw. niepisane prawo wsp�lnotowe, kt�re obejmuje �og�lne zasady wsp�lne dla system�w prawnych pa�stw cz�on- kowskich" oraz normy prawa zwyczajowego. A. Prawo traktatowe Podstawowe traktaty (umowy mi�dzynarodowe) na kt�rych opieraj� si� Wsp�lnoty i dzia�alno�� ich instytucji s� nast�puj�ce: - Traktat ustanawiaj�cy Europejsk� Wsp�lnot� W�gla i Stali podpisany w Pary�u 18 kwietnia 1951 r., zwany potocznie w literaturze prawa wsp�l- notowego Traktatem Paryskim lub Traktatem W�glowo-Stalowym; - Traktat ustanawiaj�cy Europejsk� Wsp�lnot� Gospodarcz� podpisany w Rzy- mie 25 marca 1957 r., zwany potocznie Traktatem Rzymskim, a ustanowiona przeze� EWG d�ugo nazywana by�a po prostu Wsp�lnym Rynkiem; 14 - Traktat ustanawiaj�cy Europejsk� Wsp�lnot� Energii Atomowej podpisa- ny w Rzymie, z dnia 25 marca 1957 r., r�wnie� zwany potocznie Traktatem Rzymskim, a ustanowiona przeze� Wsp�lnota (EWEA) - Euratomem; - Uk�ad w sprawie wsp�lnych organ�w Wsp�lnot Europejskich z 25 marca 1957 r.; - Protok� w sprawie statutu Trybuna�u Europejskiej Wsp�lnoty Gospodar- czej z 17 kwietnia 1957 r.; - Uk�ad w sprawie ustanowienia wsp�lnej Rady i wsp�lnej Komisji Wsp�l- not Europejskich z 8 kwietnia 1965 r., tzw. Traktat Fuzyjny (Traktat o Fuzji); - Protok� w sprawie przywilej�w i immunitet�w Wsp�lnot Europejskich z 8 kwietnia 1965 r.; - Traktat w sprawie zmiany pewnych przepis�w bud�etowych Traktat�w ustanawiaj�cych Wsp�lnoty Europejskie i Traktatu Bud�etowego - tzw. Trak- tat Bud�etowy z 22 kwietnia 1970 r.; - Traktat w sprawie przyst�pienia do Wsp�lnot Danii, Irlandii, Norwegii (nie sta�a si� cz�onkiem) i Zjednoczonego Kr�lestwa Wielkiej Brytanii i P�noc- nej Irlandii z 22 stycznia 1972 r. wraz z Aktem o warunkach przyst�pienia i dostosowania traktat�w; - Jednolity Akt Europejski (JAE) z 28 lutego 1986 r.; - Traktat o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 r. - Traktat z Maastricht; - Traktat w sprawie przyst�pienia do Unii Europejskiej Republiki Austrii, Finlandii, Norwegii (nie sta�a si� cz�onkiem Unii) i Szwecji z 24 czerwca 1994 r. - Traktat o Unii Europejskiej - Traktat Amsterdamski z 18 czerwca 1998 r. Powy�szy wykaz traktat�w nie jest oczywi�cie wyczerpuj�cy (nie wymie- niono zw�aszcza wszystkich traktat�w przyst�pienia). Do pierwotnego pra- wa wsp�lnotowego zalicza si� tak�e - jakkolwiek z pewnymi zastrze�enia- mi - umowy o stowarzyszeniu ze Wsp�lnotami oraz umowy o wolnym handlu. Zagadnienie um�w mi�dzynarodowych Wsp�lnot z pa�stwami trzecimi jest om�wione w rozdziale dotycz�cym stosunk�w zewn�trznych Wsp�lnot. B. Og�lne zasady wsp�lne dla system�w prawnych pa�stw cz�onkowskich. Og�lne zasady prawa od dawna uwa�ane s� za jedno z g��wnych �r�- de� prawa mi�dzynarodowego publicznego. Artyku� 38 pkt 1 (c) Statutu Mi�- dzynarodowego Trybuna�u Sprawiedliwo�ci (integralna cz�� Karty Naro- d�w Zjednoczonych) wymienia (wzorem Statutu Sta�ego Trybuna�u Sprawiedliwo�ci Mi�dzynarodowej z 16 grudnia 1920 r.) �og�lne zasady prawa uznane przez narody cywilizowane" jako jedn� z podstaw orzekania 15 przez MTS w przed�o�onych mu przez pa�stwa sporach. Og�lne zasady prawa wymienione zosta�y po umowach mi�dzynarodowych i zwyczaju, ale przed ��rodkami pomocniczymi do ustalania norm prawa", jakimi s� orzecz- nictwo s�d�w i nauka prawa mi�dzynarodowego. Jakkolwiek istota og�l- nych zasad prawa nie zosta�a do ko�ca jednoznacznie wyja�niona, to zda- je si� przewa�a� opinia, �e nale�y ich poszukiwa� w systemach prawnych r�nych pa�stw �wiata; panuje za� zgoda co do tego, �e do zasad tych nale�� takie jak nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, res transit cum suo onere, ne bis in idem, audiatur et a/tera pars, zasady s�uszno�ci czyli sprawiedliwo�ci (equity) i zapewne wiele innych. Nie ulega w�tpliwo�ci, �e nawet bez przes�dzania kwestii czy prawo wsp�lnotowe stanowi nadal cz�� prawa mi�dzynarodowego, wy�ej wymie- nione zasady musz� mie� w nim zastosowanie. Traktaty wsp�lnotowe nie zawieraj� postanowienia na wz�r art. 38 Statutu MTS. W literaturze prawa europejskiego pod poj�ciem og�lnych zasad prawa rozumie si� zar�wno zasady og�lne zawarte w Traktatach za�o�ycielskich, jak i zasady og�lne wsp�lne porz�dkom prawnym pa�stw cz�onkowskich. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z zasadami, kt�re bezpo- �rednio - jako zasady traktatowe - uj�te zosta�y w prawie pierwotnym wsp�l- notowym. Do tej grupy zasad zalicza si� przede wszystkim zasad� solidar- no�ci, zasad� niedyskryminacji ze wzgl�du na przynale�no�� pa�stwow� oraz zasad� subsydiarno�ci. Zasady te om�wione s� w innym miejscu. W drugim przypadku chodzi o niepisane zasady prawa wsp�lnotowego, kt�rych istnienie i tre�� musz� by� dopiero ustalone. Traktaty wsp�lnotowe w jednym tylko miejscu nawi�zuj� do poj�cia �og�lne zasady wsp�lne dla system�w prawnych pa�stw cz�onkowskich". Mianowicie art. 288 (d. art. 215) TWE (tak�e odpowiednie postanowienie Traktatu EWEA) stanowi, �e �W przypadku odpowiedzialno�ci pozaumownej Wsp�lnota, zgodnie z og�l- nymi zasadami wsp�lnymi dla system�w prawnych pa�stw cz�onkowskich, pokrywa wszelkie szkody wyrz�dzone przez jej organy lub funkcjonariuszy podczas wykonywania ich obowi�zk�w". (Na marginesie mo�na tu wyja- �ni�, �e zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 288 odpowiedzialno�� kontrak- towa Wsp�lnoty podlega prawu w�a�ciwemu danej umowy). Ustalania istnienia i tre�ci �og�lnych zasad prawa" w powy�szym rozu- mieniu musia� si� podj�� - w trakcie swego orzecznictwa - Europejski Trybuna� Sprawiedliwo�ci. Ustalaj�c te zasady Trybuna� wyszed� daleko poza problematyk� pozaumownej odpowiedzialno�ci Wsp�lnot. G��wnymi dzie- dzinami w tym zakresie by�a cz�� og�lna prawa administracyjnego oraz sfera praw zasadniczych jednostek, ��cznie z ochron� praw cz�owieka 16 w ramach prawa wsp�lnotowego. Metod� ustalania og�lnych zasad prawa stosowan� przez Trybuna� by�y badania por�wnawcze system�w prawnych pa�stw cz�onkowskich, przy czym Trybuna� nie by� w tym zakresie zbyt rygorystyczny, bowiem nie uwa�a�, �e pewna zasada - aby by� uznan� za og�ln� zasad� prawa wsp�lnotowego - musi wyst�powa� r�wnocze�nie we wszystkich systemach prawnych pa�stw cz�onkowskich. Trybuna�owi chodzi�o raczej o ustalanie zasad najbardziej sprzyjaj�cych realizacji cel�w Wsp�lnot. Ustalaj�c omawiane tu og�lne zasady prawa Trybuna� szczeg�l- ne znaczenie przywi�zywa� do wsp�lnych tradycji konstytucyjnych pa�stw cz�onkowskich - a w przypadku praw zasadniczych jednostek - r�wnie� do Konwencji Europejskiej o Ochronie Praw Cz�owieka i Podstawowych Wol- no�ci z 4 listopada 1950 r. Sfer� og�ln� prawa administracyjnego Trybuna� �ci�le powi�za� z zasa- dami pa�stwa prawnego i ustali� m.in. nast�puj�ce zasady: - zasad� pro- porcjonalno�ci, - zasad� ochrony zaufania i bezpiecze�stwa prawnego, - zasad� ochrony praw nabytych w dobrej wierze; - zasad� kontradyktoryj- no�ci post�powania dyscyplinarnego, - zasad� r�wnego traktowania, - za- sad� ne bis in idem i - zasad� prawa wgl�du do akt. Prawa zasadnicze (indywidualne) - jako og�lne zasady prawa wsp�lno- towego - zwi�zane s� ze sfer� dzia�alno�ci Wsp�lnot, odnosz� si� wi�c one do spraw gospodarczych i spo�ecznych. Wymienia si� m.in. nast�puj�- ce prawa zasadnicze ustalone przez Trybuna�: - prawo w�asno�ci (ochrona w�asno�ci), - swoboda wykonywania zawodu, - wolno�� prowadzenia handlu, - prawo swobodnego prowadzenia dzia�alno�ci gospodarczej, - poszanowanie sfery prywatnej, - poszanowanie �ycia rodzinnego (prawo do sprowadzenia rodziny w zwi�zku : korzystaniem ze swobody przep�ywu pracownik�w), - prawo zrzeszania (zwi�zki pracownik�w i zwi�zki pracodawc�w), - wolno�� wyznawania religii (chodzi tu o dost�p do s�u�by cywilnej Wsp�lnot), - nienaruszalno�� mieszkania prywatnego (chodzi tu o uprawnienia funk- jonariuszy Komisji w zakresie kontroli przestrzegania regu� konkurencji), poufno�� korespondencji z adwokatem, i inne. Formu�uj�c prawa zasadnicze Trybuna� okre�la� r�wnocze�nie ich grani- a, jak te� zakres ewentualnych ogranicze� tych praw. Z jednej bowiem rony prawa zasadnicze s� o tyle ograniczone, �e musz� by� w��czone struktur� prawa wsp�lnotowego i cele Wsp�lnoty, z drugiej strony - jak wierdzi� Trybuna� - jest rzecz� uprawnion�, �e prawa te powinny by�, /^M^ je�li to niezb�dne, poddane ograniczeniom je�li jest to uzasadnione wa�ny- mi celami, do kt�rych d��y Wsp�lnota, pod warunkiem jednak, �e istota {the substance) prawa pozostanie nienaruszona1. Zasady og�lne wsp�lne dla system�w prawnych pa�stw cz�onkowskich stanowi� - jak ju� zaznaczono - niepisane pierwotne prawo wsp�lnotowe. Ze wzgl�du na metod� ich ustalania, nazywane s� te� europejskim pra- wem por�wnawczym. Ze wzgl�du za� na to, �e ustalane s� one przez Trybuna� Sprawiedliwo�ci zaliczane s� do tzw. prawa s�dziowskiego. C. Prawo zwyczajowe W sk�ad niepisanego pierwotnego prawa wsp�lnotowego wchodz� r�w- nie� normy prawa zwyczajowego. Dla powstania normy prawa zwyczajo- wego niezb�dne jest wyst�pienie dw�ch element�w. Niezb�dna jest po pierwsze praktyka (usus) pa�stw i po drugie prze�wiadczenie, �e praktyka ta tworzy prawo (opinio iuris sive necessitatis lub po prostu opinio iuris). W prawie mi�dzynarodowym zwyczaj (prawo zwyczajowe) odgrywa ogromn� rol�, gdy� normy prawa zwyczajowego stanowi� w istocie funda- ment powszechnego prawa mi�dzynarodowego. W literaturze prawa europejskiego pod poj�ciem prawa zwyczajowego r�wnie� rozumie si� normy prawne powsta�e w wyniku okre�lonej praktyki pa�stw cz�onkowskich oraz opinio iuris, kt�re uzupe�niaj� lub zmieniaj� pisane prawo wsp�lnotowe2. Jest oczywi�cie kwestia uzasadnienia wyst�- powania prawa zwyczajowego w prawie europejskim wsp�lnotowym, gdy� �aden przepis traktatowego prawa wsp�lnotowego nie wymienia zwyczaju (tak jak to ma miejsce w przypadku art. 38 Statutu Mi�dzynarodowego Trybuna�u Sprawiedliwo�ci). Sprawa ta jest oczywista dla zwolennik�w pogl�du, �e prawo wsp�lnotowe stanowi jedynie odga��zienie prawa mi�dzynarodowego, gdy� w�wczas prawo wsp�lnotowe musi mie� ten sam system �r�de� prawa co prawo mi�dzynarodowe. Inne uzasadnienia to takie, �e �aden porz�dek prawny nie mo�e obej�� si� bez prawa zwy- czajowego oraz, �e wymagaj� tego og�lne zasady pa�stwa prawnego3. Orzecznictwo Europejskiego Trybuna�u Sprawiedliwo�ci nie rozwin�o do- 1 Sprawa 4/73 (w:) Prawo Wsp�lnot Europejskich. Orzecznictwo. Tom l prawo instytucjonal- ne. Wyb�r i redakcja: W. Czapli�ski, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska, Warsza- wa 1997 (powo�ywane dalej jako: Orzecznictwo), s. 282 2 M. Schweitzer, W. Hummer: Europarecht. Das der Europaischen Union - Das Recht der Europaischen Gemeinschaften (EGKS, EG, EAEG) - mit Schwerpunkt EG. Funfte, neuberar- beitete und erweiterte Auflage, Berlin 1996, s, 51. 3 Ibidem. 18 t�d jakiej� doktryny dotycz�cej prawa zwyczajowego. Praktyka w tym za- kresie jest r�wnie� uboga. W literaturze powszechnie przytacza si� przy- k�ad zmiany przez norm� zwyczajow� postanowienia art. 2 Traktatu Fu- zyjnego z 1965 r. Zgodnie z tym postanowieniem Rada sk�ada si� z przedstawicieli rz�d�w pa�stw cz�onkowskich, a ka�dy rz�d deleguje do niej jednego ze swych cz�onk�w. W praktyce pa�stwa cz�onkowskie dele- gowa�y do Rady r�wnie� sekretarzy stanu, a wi�c urz�dnik�w (niew�tpli- wie najwy�szego szczebla). Przyj�to wi�c, �e zgodnie z powsta�� w wyni- ku tej praktyki norm� zwyczajow�, sekretarze stanu mog� by� traktowani jako cz�onkowie rz�du, niezale�nie od ich rzeczywistego statusu prawne- go w ich pa�stwach. Innym przyk�adem jest wykszta�cenie si� w praktyce gremium pod nazw� �Zebrani w Radzie Przedstawiciele Rz�d�w Pa�stw Cz�onkowskich". Nie mamy tutaj do czynienia z instytucj� wsp�lnotow�, gdy� takiej �aden z traktat�w za�o�ycielskich nie przewiduje. Jednak na forum tym, obraduj�cym poza Rad� - jako konferencja przedstawicieli rz�d�w pa�stw cz�onkowskich - przyjmowane s� uchwa�y i decyzje za- r�wno takie, kt�re przewidziane s� w prawie traktatowym, jak i podejmo- wane poza nim. Zagadnienie to om�wione jest w ramach problematyki dotycz�cej Rady. Jak w ka�dym razie z powy�szego wynika, prawo zwy- czajowe odgrywa niepor�wnywalnie mniejsz� rol� ani�eli og�lne zasady prawa. IV. Prawo wt�rne wsp�lnotowe Prawo wt�rne wsp�lnotowe, to prawo stanowione przez organy Wsp�l- not stosownie do postanowie� Traktat�w za�o�ycielskich. Do wt�rnego pra- wa wsp�lnotowego nale�� nast�puj�ce akty prawne: - rozporz�dzenia i (w EWWiS) decyzje, - dyrektywy i (w EWWiS) zalecenia, - decyzje (indywidualne), - zalecenia i opinie (w EWWiS tylko opinie). Powy�sze rodzaje akt�w prawa wt�rnego wyszczeg�lnione zosta�y wy- ra�nie w Traktatach za�o�ycielskich. B�d� one om�wione w dalszej cz�ci wyk�adu po�wi�conej porz�dkowi prawnemu Wsp�lnot. Opr�cz akt�w prawa wt�rnego wymienionych w Traktatach za�o�yciel- skich wyst�puje w praktyce kategoria tzw. nieoznaczonych akt�w praw- nych. S� to przede wszystkim uchwa�y Rady i Komisji nie maj�ce formy �adnego z wymienionych wy�ej akt�w, maj�ce jednak moc wi���c�. Do tych 19 akt�w zalicza si� te� tzw. porozumienia mi�dzyinstytucjonalne, decyzje �Zebranych w Radzie Przedstawicieli Rz�d�w Pa�stw Cz�onkowskich", a wreszcie regulaminy wewn�trzne uchwalane przez instytucje wsp�lno- towe. V. Dope�niaj�ce prawo wsp�lnotowe Pod poj�ciem dope�niaj�cego prawa wsp�lnotowego rozumie si� umo- wy mi�dzynarodowe zawierane mi�dzy pa�stwami cz�onkowskimi i s�u��- ce wspieraniu realizacji cel�w Wsp�lnot. Umowy te nie stanowi� ani pier- wotnego, ani wt�rnego prawa wsp�lnotowego, ale dope�niaj� prawo wsp�lnotowe, zw�aszcza w sferze materialnego prawa wsp�lnotowego. Zawarcie takich um�w przewiduje art. 293 (d. art. 220) TWE, zgodnie z kt�rym celem tych um�w ma by� zapewnienie obywatelom pa�stw cz�on- kowskich: - ochrony osoby oraz korzystania z ich praw na tych samych warunkach, jakie ka�de pa�stwo przyznaje swoim w�asnym obywatelom; - unikania podw�jnego opodatkowania w obr�bie Wsp�lnoty; - wzajemnego uznania sp�ek lub firm w rozumieniu artyku�u 48 ust�p 2 [d. art. 58], zachowania osobowo�ci prawnej w przypadku przeniesienia sie- dziby z jednego kraju do innego oraz ��czenia sp�ek i firm podlegaj�cych prawu r�nych pa�stw; - uproszczenia formalno�ci dotycz�cych uznania i wykonywania orzecze� s�dowych i arbitra�owych. Pa�stwa cz�onkowskie mog� oczywi�cie zawiera� umowy wspieraj�ce realizacj� cel�w Wsp�lnoty, kt�re wykraczaj� poza problematyk� zakre�lon� w art. 293. W�r�d do tej pory zawartych um�w, kt�re mo�na zaliczy� do um�w dope�niaj�cych prawo wsp�lnotowe nale�y wymieni� przede wszyst- kim nast�puj�ce: - Porozumienie w sprawie wzajemnego uznania sp�ek i os�b prawnych z 29 lutego 1968 r.; - Porozumienie w sprawie w�a�ciwo�ci s�dowej i wykonywania orzecze� w sprawach cywilnych i handlowych z 27 wrze�nia 1968 r.; - Konwencja o prawie w�a�ciwym dla zobowi�za� umownych z 19 czerwca 1980 r. Umowy, o kt�rych mowa, s� oczywi�cie zawierane w p�aszczy�nie pra- wa mi�dzynarodowego i wyp�ywaj� z nich prawa i obowi�zki zgodnie z pra- wem mi�dzynarodowym. 20 � 3. Zasady fundamentalne (ustrojowe) prawa wsp�lnotowego Jako zasady fundamentalne, ustrojowe prawa wsp�lnotowego wymienia si� zasady autonomii, bezpo�redniego stosowania i bezpo�redniej skutecz- no�ci oraz pierwsze�stwa prawa wsp�lnotowego. Zasady te zosta�y sfor- mu�owane w orzecznictwie Europejskiego Trybuna�u Sprawiedliwo�ci i wszyst- kie trzy s� ze sob� �ci�le powi�zane. /. Zasada autonomii prawa wsp�lnotowego Punktem wyj�cia dla tej zasady jest stwierdzenie, �e prawo wsp�lnoto- we stanowi nowy, odr�bny porz�dek prawny4. Zasada autonomii g�osi, �e prawo Wsp�lnoty jest niezale�ne od ustaw pa�stwowych5 . Prawo wsp�l- notowe wchodz�c do krajowych porz�dk�w prawnych pa�stw cz�onkow- skich zachowuje swoj� odr�bno�� i niezale�no��, i jest stosowane jako prawo wsp�lnotowe. Wed�ug orzecznictwa Europejskiego Trybuna�u Spra- wiedliwo�ci skuteczno�� prawa wsp�lnotowego by�aby powa�nie os�abiona gdyby jego postanowienia nie by�y interpretowane jako ca�kowicie niezale�ne. Zasada autonomii prawa wsp�lnotowego ma fundamentalne znaczenie, gdy� daje ona gwarancj� jednolitego jego stosowania na obszarze ca�ej Wsp�lnoty, tj. we wszystkich pa�stwach cz�onkowskich. //. Bezpo�rednie stosowanie i bezpo�rednia skuteczno�� prawa wsp�lnotowego Wyr�nia si� dwa poj�cia - �bezpo�rednie stosowanie" i �bezpo�redni� skuteczno��" prawa wsp�lnotowego, cho� nie zawsze s� one precyzyjnie rozgraniczane. Jest oczywi�cie kwesti�, czy rzeczywi�cie poj�cia te dadz� si� dok�adnie rozgraniczy�. W og�lnym zarysie problem ten przedstawia si� jak ni�ej nast�puje. Bezpo�rednie stosowanie oznacza, �e normy prawa wsp�lnotowego wi��� w pa�stwach cz�onkowskich bez potrzeby dokonywania takich zabieg�w, 4 Dwa fundamentalne orzeczenia ETS w tej sprawie to: orzeczenie w tzw. sprawie Van Gend z 5 lutego 1963 r. (sprawa 26/62) oraz orzeczenie w sprawie Costa v. Enel z 15 lipca 1964 r. (sprawa 6/64). Orzeczenia te om�wione zostan� w rozdziale ostatnim. 5 D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Toru� 1995, s. 164. kt�re w literaturze prawa mi�dzynarodowego okre�lane s� jako inkorpora- cja, transformacja, adopcja, kt�re niezb�dne s� w przypadku um�w mi�- dzynarodowych. Dla przyk�adu: rozporz�dzenie wi��e w pa�stwie cz�on- kowskim bezpo�rednio; nie ma nawet potrzeby og�aszania go w krajowym organie publikacyjnym, skoro zosta�o ono og�oszone w Dzienniku Urz�do- wym Wsp�lnot. Bezpo�rednia skuteczno�� wyp�ywa z bezpo�redniego stosowania i ozna- cza, �e normy prawa wsp�lnotowego nie tylko wi��� bezpo�rednio organy pa�stw cz�onkowskich, ale �e ustanawiaj� one wprost prawa i obowi�zki dla jednostek (tj. os�b fizycznych i prawnych), kt�re mog� si� na nie powo- �ywa� przed organami pa�stwa cz�onkowskiego, a wi�c przed jego organa- mi s�dowymi i administracyjnymi. Trzeba zwr�ci� uwag� na to, �e normy zawarte w Traktatach wsp�lno- towych maj� r�ny charakter; mog� to by� normy o charakterze og�lnym i programowym, jak r�wnie� normy przyznaj�ce prawa i nak�adaj�ce obo- wi�zki na jednostki. Norma prawa wsp�lnotowego ma bezpo�redni� sku- teczno�� wtedy, gdy jest jasno i bezwarunkowo sformu�owana, nie jest opatrzona jakimkolwiek zastrze�eniem i dla jej wykonania nie jest po- trzebne �adne dalsze dzia�anie pa�stwa cz�onkowskiego lub organu Wsp�l- noty i wreszcie - nie mo�e umo�liwia� jej stosowania wed�ug swobodne- go uznania6. Bezpo�rednia skuteczno�� (i oczywi�cie bezpo�rednie stosowanie) do- tyczy nie tylko postanowie� Traktat�w wsp�lnotowych, lecz tak�e akt�w prawa wt�rnego wsp�lnotowego - rozporz�dze�, a tak�e, wyj�tkowo - pod okre�lonymi warunkami - dyrektyw i decyzji skierowanych do pa�stw cz�on- kowskich. Zagadnienia te s� om�wione w rozdziale dotycz�cym prawodaw- stwa wsp�lnotowego. III. Pierwsze�stwo stosowania prawa wsp�lnotowego W jednym ze swoich najg�o�niejszych orzecze� - orzeczeniu w spra- wie Costa przeciwko Enel z 1964 r.7 Europejski Trybuna� Sprawiedliwo�ci stwierdzi�, �e pa�stwa cz�onkowskie Wsp�lnoty definitywnie przekaza�y prawa w�adcze utworzonemu przez siebie wsp�lnemu organizmowi praw- nemu i nie mog� ju� ich anulowa� poprzez p�niejsze, jednostronne 6 Ibidem, s. 167. 7 Orzecznictwo, s. 25-29, sprawa 6/64. 22 Izia�ania. �adne pa�stwo cz�onkowskie nie mo�e naruszy� tej w�a�ciwo- �ci prawa Wsp�lnoty, jak� jest jego obowi�zywanie w spos�b jednolity ca�kowity. Stosownie do tego prawo wsp�lnotowe przewa�a nad sprzecz- lymi z nim normami prawa wewn�trznego, a wi�c takie normy prawa /ewn�trznego nie mog� by� stosowane. Dotyczy to zar�wno norm prawa /ewn�trznego wcze�niejszych wobec aktu prawa wsp�lnotowego, jak i p�- liejszych w stosunku do niego. Trybuna� Sprawiedliwo�ci poszed� tak da- 3ko, i� stwierdzi� pierwsze�stwo prawa wsp�lnotowego nawet wobec pra- /a konstytucyjnego pa�stw cz�onkowskich. Zasad� pierwsze�stwa tosowania prawa wsp�lnotowego Trybuna� podkre�la� wielokrotnie8. ?4. Zasady og�lne prawa wsp�lnotowego Jak ju� wcze�niej wspomniano, do og�lnych zasad zalicza si� przede vszystkim zasad� solidarno�ci, zasad� niedyskryminacji i zasad� subsy- Jiarno�ci. Zasada solidarno�ci sformu�owana zosta�a w art. 10 (d. art. 5) TWE: �Pa�stwa cz�onkowskie podejm� wszystkie w�a�ciwe �rodki o charakte- ze og�lnym i specjalnym w celu wype�nienia zobowi�za� wynikaj�cych : niniejszego Traktatu albo z dzia�a� podejmowanych przez organy Wsp�l- ioty. Pa�stwa te b�d� u�atwia�y osi�gni�cie cel�w Wsp�lnoty. Powstrzymaj� si� one od podejmowania wszelkich �rodk�w, kt�re mo- �yby zagrozi� realizacji cel�w niniejszego Traktatu". Z zasady solidarno�ci wynikaj� dwa zobowi�zania pozytywne i jedno egatywne: obowi�zek podejmowania wszelkich dzia�a� maj�cych na celu salizacj� zobowi�za� wynikaj�cych z prawa wsp�lnotowego (pierwotnego wt�rnego) i obowi�zek pa�stw cz�onkowskich dzia�ania w celu u�atwienia ializacji cel�w Wsp�lnoty oraz zakaz stanowienia prawa sprzecznego z prze- isami prawa wsp�lnotowego9. W literaturze prawa europejskiego podkre�la si�, �e zasada solidarno�ci ie jest stosowana in abstracto jako jedyna podstawa orzecze� Trybuna�u, cz in concreto, tj. w przypadkach gdy pa�stwo cz�onkowskie nie wykona�o roich zobowi�za� traktatowych10. Sprawa 14/68, Orzecznictwo, s. 30-34; sprawa 11/70, Orzecznictwo, s. 34-37; sprawa i6/77, Orzecznictwo, s. 37-41. Orzecznictwo, sprawa 141/78, s.56 (uwagi). D. Lasok, op.cit., s.48. Zakaz dyskryminacji sformu�owanych zosta� w art. 12 (d. art. 6): �W zakresie stosowania niniejszego Traktatu i bez naruszania jego po- stanowie� szczeg�owych zabroniona jest jakakolwiek forma dyskryminacji ze wzgl�du na obywatelstwo. Rada dzia�aj�c zgodnie z procedur� okre�lon� w artykule 251 [d. art.189 c] mo�e wprowadza� przepisy w celu realizacji zakazu takiej dyskryminacji". Trybuna� Sprawiedliwo�ci wyja�ni� znaczenie sformu�owa� �W zakresie stosowania niniejszego Traktatu" i �bez naruszania jego postanowie� szcze- g�owych", stwierdzaj�c, �e to ostatnie wyra�enie odnosi si� szczeg�lnie do innych postanowie� Traktatu, w kt�rych stosowanie og�lnej zasady usta- lonej w niniejszym Artykule uzyskuje konkretn� form� w odniesieniu do poszczeg�lnych sytuacji". Trybuna� wymieni� tu postanowienia swobodnego przep�ywu pracownik�w, prawo podejmowania dzia�alno�ci gospodarczej i swobod� �wiadczenia us�ug. Trybuna� podkre�li�, �e je�eli prawo wsp�lno- towe gwarantuje osobie fizycznej swobod� udania si� do innego pa�stwa cz�onkowskiego, to w konsekwencji tego, osobie takiej przys�uguje taka sama ochrona w przypadku szkody jemu wyrz�dzonej jak obywatelom i osobom maj�cym zamieszkanie w tym pa�stwie11. W sprawie tej chodzi�o o obowi�- zek wyp�aty odszkodowania dla brytyjskiego turysty, kt�ry zosta� napadni�- ty i pobity w Pary�u. Poniewa� przebywaj�c we Francji, jako,turysta korzy- sta� z us�ug turystycznych Trybuna� uzna�, �e przys�uguje mu takie samo prawo do odszkodowania jako obywatelom Francji i osobom maj�cym tam miejsce zamieszkania. Jak z powy�szego wynika, zasada obejmuj�ca zakaz dyskryminacji r�w- nie� nie jest stosowana jako zasada abstrakcyjna, lecz w powi�zaniu z in- nymi, szczeg�owymi postanowieniami Traktatu o Wsp�lnocie Europejskiej. Zasada obejmuj�ca zakaz dyskryminacji zosta�a jeszcze mocniej pod- kre�lona przez nowy art. 13 wprowadzony do TWE przez Traktat Amster- damski. Zgodnie z tym artyku�em Rada, bez uszczerbku dla innych posta- nowie� Traktatu i w ramach przyznanych jej kompetencji, mo�e jednomy�lnie, na wniosek Komisji oraz po konsultacji z Parlamentem Europejskim podej- mowa� w�a�ciwe dzia�ania celem zwalczania dyskryminacji ze wzgl�du na p�e�, podchodzenie rasowe lub etniczne, religi� lub wyznanie, inwalidztwo, wiek lub orientacj� seksualn�. W ramach cz�ci pierwszej TWE (Zasady) o zakazie dyskryminacji sta- nowi jeszcze w nowy art. 11 dotycz�cy ��ci�lejszej wsp�pracy". B�dzie o tym mowa ni�ej. 11 Sprawa 186/87, Orzecznictwo, s. 64. 24 Zasada subsydiarno�ci jest �ci�le powi�zania z kompetencj� Wsp�lnot do stanowienia wt�rnego prawa wsp�lnotowego i w tym kontek�cie zosta- nie przedstawiona. � 5. �ci�lejsza wsp�praca Nowy art. 11 TWE, wprowadzony przez Traktat Amsterdamski, przewi- duje, �e pa�stwa cz�onkowskie, kt�re zamierzaj� ustanowi� �ci�lejsz� wsp�- prac� mi�dzy sob� mog� zosta� upowa�nione do korzystania z instytucji, procedur i mechanizm�w ustanowionych przez TWE dla realizacji takiej wsp�pracy. �ci�lejsza wsp�praca mo�e by� ustanowiona pod nast�puj�cymi wa- runkami: (a) nie mo�e dotyczy� dziedzin obj�tych wy��czn� kompetencj� Wsp�lnoty; (b) nie mo�e narusza� polityk Wsp�lnoty, jej dzia�a� lub program�w; (c) nie mo�e dotyczy� obywatelstwa Unii Europejskiej i nie mo�e wprowa- dza� dyskryminacji pomi�dzy obywatelami pa�stw cz�onkowskich; (d) musi pozostawa� w ramach kompetencji przyznawanych Wsp�lnocie przez Traktat; i (e) nie mo�e stanowi� dyskryminacji lub ogranicze� w handlu pomi�dzy pa�stwami, ani te� zak��ca� warunk�w konkurencji mi�dzy nimi. Og�lne zastrze�enie jest takie, �e �ci�lejsza wsp�praca w ramach Wsp�l- noty nie stoi na przeszkodzie �ci�lejszej wsp�pracy w ramach Unii Euro- pejskiej, kt�r� przewiduj� art. 43 i 44 Traktatu o Unii (�ci�lejsza wsp�praca N ramach Unii om�wiona jest w rozdziale dotycz�cym wybranych zagad- lie� instytucjonalnych Unii Europejskiej). �ci�lejsza wsp�praca w ramach Wsp�lnoty mo�e by� ustanowiona na odstawie upowa�nienia udzielonego przez Rad� dzia�aj�c� kwalifikowan� wi�kszo�ci� g�os�w na podstawie propozycji Komisji i po zasi�gni�ciu opinii 'ariamentu Europejskiego. Je�eli jednak kt�rykolwiek z cz�onk�w Rady (a wi�c kt�rekolwiek pa�stwo z�onkowskie) o�wiadczy, �e z powodu wa�nych i okre�lonych wzgl�d�w 'go polityki (national po/icy) zamierza sprzeciwi� si� udzieleniu upowa�nie- a wi�kszo�ci� kwalifikowan�, to w�wczas g�osowanie nie b�dzie mia�o miej- ;a. W takiej sytuacji Rada mo�e, dzia�aj�c kwalifikowan� wi�kszo�ci� g�o- wy za��da�, aby sprawa ta zosta�a przekazana Radzie spotykaj�cej si� sk�adzie szef�w pa�stw lub rz�d�w celem podj�cia jednomy�lnej decyzji. 25 �ci�lejsza wsp�praca ustanowiona mi�dzy pewnymi pa�stwami cz�on- kowskimi mo�e by� rozszerzona na inne pa�stwa cz�onkowskie. Ot� ka�- de pa�stwo cz�onkowskie, kt�re pragnie sta� si� stron� ju� ustanowionej �ci�lejszej wsp�pracy musi notyfikowa� sw�j zamiar Radzie i Komisji. Ko- misja przedstawia Radzie swoj� opini�. Jak wynika z art. 11 pkt 4 ostatecz- n� decyzj� w tej sprawie podejmuje Komisja. Czym jest �ci�lejsza wsp�praca w obr�bie Wsp�lnoty? Niew�tpliwie sta- nowi ona jak�� form� realizacji takich koncepcji, jak �Europa dw�ch pr�d- ko�ci" (�Europa dw�ch kondygnacji")12, �kr�gi koncentryczne"13 i �trzon pa�stw europejskich"14. Ta ostatnia koncepcja zwi�zana jest z tzw. Dokumentem Lammersa z 1994 r., w kt�rym zwr�cono uwag� na istnienie trzonu pa�stw cz�onkowskich d���cego do g��bszej wsp�pracy. Wed�ug tego trzon Wsp�l- noty stanowi� Niemcy, Francja, Belgia, Holandia i Luksemburg, tzn. pier- wotni cz�onkowie EWG, jednak z wy��czeniem W�och15. �ci�lejsza wsp�praca ma te� zapewne zwi�zek z mo�liwo�ci� posze- rzenia Unii/Wsp�lnoty o pa�stwa Europy �rodkowej, kt�re - jak mo�na przypuszcza� - nie b�d� si� do niej kwalifikowa�y. Trzeba jednak zwr�ci� uwag�, �e postanowienia w sprawie �ci�lejszej wsp�pracy r�wnocze�nie utrzymuj� j� w �ci�le okre�lonych ramach. Opr�cz wcze�niej wymienionych warunk�w, pkt 4 art. 11 postanawia, �e dzia�ania i decyzje niezb�dne dla wype�niania czynno�ci w ramach �ci�lejszej wsp�- pracy b�d� podlega�y wszystkim odpowiednim postanowieniom niniejszego Traktatu z wyj�tkiem odmiennych postanowie� tego artyku�u i postanowie� artyku��w 43 i 44 Traktatu o Unii Europejskiej. � 6. Zakres przestrzenny obowi�zywania prawa wsp�lnotowego Traktaty wsp�lnotowe s� umowami mi�dzynarodowymi i jako takie wi�- �� ka�d� ich stron� w odniesieniu do ca�ego jej terytorium, chyba, �e z samej umowy wynika odmienny zamiar (art. 29 Konwencji Wiede�skiej o prawie traktat�w z 1969 r.). Przez ca�e terytorium strony traktatu nale�y oczywi�cie rozumie� jej obszar l�dowy, morski i przestrze� powietrzn�. 12 Zob. T. Bainbridge, A. Teasdale: Leksykon Unii Europejskiej, Krak�w 1998 (powo�ywane dalej jako: Leksykon), s. 50. 13 Ibidem, s. 138. 14 Ibidem, s. 318. 15 Ibidem. 26 Og�lna formu�a co do obowi�zywania Traktatu o Wsp�lnocie Europej- skiej zosta�a zawarta w art. 299 pkt 1 (d. Art. 227): �Traktat niniejszy stosuje si� do Kr�lestwa Belgii, Kr�lestwa Danii, Fede- ralnej Republiki Niemiec, Republiki Greckiej, Kr�lestwa Hiszpanii, Republiki Francuskiej, Irlandii, Republiki W�oskiej, Wielkiego Ksi�stwa Luksemburga, Kr�lestwa Holandii, Republiki Austrii, Republiki Finlandii, Kr�lestwa Szwecji oraz Zjednoczonego Kr�lestwa Wielkiej Brytanii i P�nocnej Irlandii". Ta og�lna formu�a ulega nast�pnie komplikacji, gdy� w kolejnych posta- nowieniach przyj�te zosta�y szczeg�lne uregulowania dla pewnych teryto- ri�w niekt�rych pa�stw cz�onkowskich, a wi�c mi�dzy innymi dla francu- skich departament�w zamorskich - Azor�w, Madery i Wysp Kanaryjskich, Wysp Alandzkich (terytorium Finlandii). Z zakresu stosowania Traktatu wy- ��czono Wyspy Owcze (Faeroe Islands) i Suwerenne Obszary Bazy Zjed- noczonego Kr�lestwa na Cyprze. Wyspy Kana�owe i Wyspa Ma� s� tylko w bardzo ograniczonym stopniu obj�te Traktatem o Wsp�lnocie Europej- skiej (na podstawie Traktatu Przyst�pienia Wielkiej Brytanii z 1972 r.). Nie jest chyba do ko�ca jasna sytuacja tzw. mikropa�stw. Pa�stwa te by�y powi�zane wi�zami zale�no�ci (w rozumieniu prawa mi�dzynarodowe- go) z Francj� i Hiszpani� (Andora), Francj� (Monako), W�ochami (San Ma- rino), a przez to i z EWG. Artyku� 299 pkt 4 TWE przewiduje, �e jego postanowienia stosuje si� do terytori�w, za stosunki zewn�trzne kt�rych odpowiedzialne jest pa�stwo cz�onkowskie. Tradycyjnie przyjmowano, �e postanowienie to dotyczy mikropa�stw. Og�lnie mo�na powiedzie�, �e pa�- stwa te poprzez swoich protektor�w (by�y one zaliczane do kategorii pro- tektor�w mi�dzynarodowych, z tym �e Andora by�a uwa�ana za pa�stwo wasalne) by�y powi�zane ze Wsp�lnot� uni� celn�. Na pocz�tku lat dziewi��dziesi�tych trzy mikropa�stwa zosta�y przyj�te do Organizacji Narod�w Zjednoczonych, co sugeruje, �e sta�y si� one su- werennymi podmiotami prawa mi�dzynarodowego. Oczywi�cie taki status nie oznacza automatycznego zerwania unii celnych z dotychczasowymi pro- tektorami. Jak si� jednak wydaje, pa�stwa te d��� do samodzielnego ure- gulowania swoich stosunk�w ze Wsp�lnot�. Tak wi�c, wed�ug dost�pnych informacji, San Marino zawar�o ze Wsp�lnot� w 1992 r. Umow� o unii celnej i wsp�pracy. Podobnie post�pi�a Andora. Skoro mowa o mikropa�stwach to, warto przy tej okazji poruszy� spraw� Lichtensteinu, kt�rego sytuacja jest inna, gdy� by� protektoratem Szwajcarii, a wi�c pa�stwa nie b�d�cego cz�onkiem Wsp�lnoty. Lichtenstein od 1 maja 1995 r. Uczestniczy w Europejskiej Przestrzeni Gospodarczej (EPG), kt�ra obejmuje pa�stwa cz�onkowskie Wsp�lnoty Europejskiej i Europejskiego 27 Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA). Lichtenstein ju� od 1990 r. jest cz�onkiem ONZ. O EPG jest mowa odr�bnie w innym miejscu. Zakres przestrzenny obowi�zywania prawa wsp�lnotowego podlega zmia- nom poprzez jego poszerzenie lub zmniejszenie. Oczywistym przypadkiem poszerzenia przestrzennego zakresu obowi�- zywania prawa wsp�lnotowego jest przyst�pienie do Wsp�lnoty/Unii Euro- pejskiej ka�dego kolejnego pa�stwa, a wi�c powi�kszenie grona pa�stw cz�onkowskich. Takie poszerzenie mo�e by� tak�e wynikiem zmian teryto- rialnych, gdy terytorium pa�stwa cz�onkowskiego ulega powi�kszeniu. Naj- powa�niejszy taki przypadek to �zjednoczenie Niemiec" w 1990 r. Nie mie- li�my tu do czynienia ze zjednoczeniem pa�stw w rozumieniu prawa mi�dzynarodowego, gdy� nie powsta�o w tym przypadku �adne nowe pa�- stwo, a jedynie RFN uzyska�a przyrost terytorialny poprzez w��czenie do niej terytorium NRD (a wi�c nast�pi�a inkorporacja). Zmniejszenie si� zakresu przestrzennego obowi�zywania prawa wsp�l- notowego nast�pi� mo�e w wyniku utraty cz�ci terytorium przez pa�stwo cz�onkowskie lub - w szczeg�lnym przypadku - w razie zmiany statusu cz�ci jego terytorium. Pierwszy przypadek to uzyskanie niepodleg�o�ci przez Algieri� w 1962 r., kt�ra przedtem by�a jednym z departament�w Francji (�ci�le rzecz bior�c nie by�a traktowana jako �departament zamorski"). Drugi przypadek dotyczy Grenlandii. Grenlandia jako integralna (od 1953 r.) cz�� Danii wesz�a do Wsp�lnoty 1 stycznia 1973 r. (data wej�cia w �ycie Traktatu przyst�pienia Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii). W maju 1979 r. Grenlandia uzyska�a daleko id�c� autonomi� ��cznie z prawem decydowa- nia o swoich stosunkach zewn�trznych, co obejmowa�o r�wnie� prawo prze- prowadzenia referendum co do dalszego pozostawania we Wsp�lnocie. W re- ferendum, kt�re odby�o si� w lutym 1982 r. 52% mieszka�c�w Grenlandii wypowiedzia�o si� za wycofaniem si� ze Wsp�lnoty. Na podstawie Traktatu podpisanego 13 marca 1984 r., kt�ry wprowadza� odpowiedni� poprawk� do Traktat�w ustanawiaj�cych Wsp�lnoty, Grenlandia uzyska�a status jed- nego z �kraj�w i terytori�w zamorskich"16. W literaturze podnosi si� tak�e kwesti� zmniejszenia przestrzennego zakresu obowi�zywania prawa wskutek wycofania si� pa�stwa cz�onkowskiego ze Wsp�l- not/Unii Europejskiej. Podstawowy problem polega na tym czy wyst�pienie ta- kie jest mo�liwe. Zagadnienie to jest na tyle odr�bne, �e jest ono om�wione w ramach ca�okszta�tu problematyki dotycz�cej cz�onkostwa Unii Europejskiej. 16 Zob. M. Schweitzer, W. Humner, op.cit., s. 37; Leksykon, s. 86. Rozdzia�!! POWSTANIE WSP�LNOT l UNII EUROPEJSKIEJ � 1. Antecedencje My�l o zjednoczeniu Europy ma wielowiekow� tradycj�, a jej pocz�tek mo�na umie�ci� w p�nym �redniowieczu, kiedy to nast�pi� upadek znacze- nia cesarstwa i rozpocz�o si� budowanie pa�stw suwerennych w Europie. Idea zjednoczenia Europy propagowana by�a przez wielu my�licieli i uczo- nych, w tym prawnik�w, a tak�e przez m��w stanu. Gdy chodzi o tych ostatnich, to chyba pierwszym z nich by� kr�l czeski Jerzy z Podiebradu, kt�rego projekt z lat 1462-1464 przewidywa� utworzenie zwi�zku pa�stw europejskich, w ramach kt�rego powo�any mia�by by� m.in. obligatoryjny arbitra� dla rozstrzygania spor�w mi�dzy pa�stwami europejskimi. Projekt Jerzego z Podiebradu przewidywa� r�wnie� utworzenie zgromadzenia, kt�- re podejmowa�oby decyzje wi�kszo�ci� g�os�w. Kilka wiek�w p�niej, ju� w okresie Ligi Narod�w, francuski minister spraw zagranicznych Aristide Briand, znany bardziej jako wsp�tw�rca Traktatu o wy- rzeczeniu si� wojny (tzw. Pakt Brianda - Kelloga z 27 sierpnia 1928 r.), wyst�pi� w 1930 r. z memorandum, w kt�rym proponowa� utworzenie stowa- rzyszenia pa�stw europejskich o charakterze federacyjnym, mia� to by� tzw. System Europejskiej Unii Federalnej. Unia Federalna mia�a dzia�a� w obr�bie Ligi Narod�w. Projekt ten zak�ada� respektowanie suwerenno�ci pa�stw cz�on- kowskich planowanego stowarzyszenia i nie zawiera� �adnych element�w tego, co dzisiaj nazywa si� ponadnarodowo�ci�. Projekt by� rozpatrywany w ramach Ligi Narod�w, lecz nast�pnie propozycja ta �umar�a powoln� �mier- ci�, zamordowana przez wzrastaj�ce mi�dzynarodowe tarcia i brak zaufania"17. Po drugiej wojnie �wiatowej wielkim promotorem zjednoczenia Europy sta� si� Winston Churchill, kt�ry w Zurychu w 1946 r. wyst�pi� z ide� utworzenia 17 Cytat za: Leksykon, s. 25. 29 Stan�w Zjednoczonych Europy, jednak bez udzia�u Wielkiej Brytanii, kt�ra w jego zamy�le mia�a by� ��cznikiem pomi�dzy zjednoczon� Europ� a Sta- nami Zjednoczonymi Ameryki. Zbieg wielu czynnik�w sprzyjaj�cych budowaniu zjednoczonej Europy by� wyj�tkowy. Niefortunnie jednak czynniki te sprawi�y r�wnocze�nie, �e budowanie zjednoczonej Europy ograniczy�o si� do jej zachodniej cz�ci. Pierwszym - mo�e zasadniczym - czynnikiem by� polityczny podzia� Euro- py i narastaj�cy ju� wkr�tce po zako�czeniu wojny konflikt Wsch�d - Za- ch�d oraz zwi�zane z tym silne poczucie zagro�enia zachodnioeuropej- skich spo�ecze�stw ze strony ZSRR. Jednocze�nie zachodni Europejczycy u�wiadomili sobie swoj� w�asn� s�abo�� gospodarcz� i uzale�nienie od Stan�w Zjednoczonych Ameryki. Trzeba jednak od razu doda�, �e nieba- gatelne znaczenie mia�o to, �e tendencje zjednoczeniowe w Europie Za- chodniej by�y ca�kowicie zgodne z �yczeniami samych Stan�w Zjednoczo- nych. Istotne znaczenie w tym zakresie mia�y te� francuskie d��enia do odbudowy wielkomocarstwowej pozycji, a tak�e, bez w�tpienia, wymagaj�- cy jakiego� rozwi�zania problem odbudowy Niemiec. W takich to uwarunkowaniach zacz�y, wkr�tce po wojnie, powstawa� organizacje mi�dzynarodowe pa�stw europejskich. Unia Zachodnia i Unia Zachodnioeuropejska. 17 marca 1948 r. Bel- gia, Holandia, Luksemburg, Francja oraz Wielka Brytania podpisa�y tzw. Pakt Brukselski powo�uj�cy do �ycia Uni� Zachodni�. Unia' Zachodnia by�a sojuszem wojskowym, jednak Pakt Brukselski przewidywa� r�wnie� rozwija- nie wsp�pracy politycznej, gospodarczej i kulturalnej mi�dzy stronami. Pakt Brukselski uwzgl�dnia� tak�e mo�liwo�� ponownej agresji niemieckiej. 23 pa�dziernika 1954 r. w ramach pakietu tzw. Uk�ad�w Paryskich podpisany zosta� Protok� w sprawie zmiany i uzupe�nienia Paktu Brukselskiego, na podstawie kt�rego do Unii zosta�y w��czone Republika Federalna Niemiec i W�ochy. Unia Zachodnia zosta�a zast�piona Uni� Zachodnioeuropejsk� (UZE). Przekszta�cenie Unii Zachodniej w Uni� Zachodnioeuropejsk� by�o zwi�zane z niedoj�ciem do skutku Uk�adu o Europejskiej Wsp�lnocie Obron- nej z 27 maja 1952 r. ze wzgl�du na negatywne stanowisko parlamentu francuskiego, kt�ry w 1953 r. odm�wi� wyra�enia zgody na jego ratyfikacj�. W sk�ad UZE wchodzi obecnie 10 pa�stw Europy Zachodniej. Wymieniony wy�ej Protok� z 23 pa�dziernika 1954 r. wszed� w �ycie 6 maja 1955 r. Pakt Brukselski mia� wygasn�� w 1998 r. lecz UZE funkcjonuje nadal. Zgod- nie z postanowieniami Traktatu z Maastricht i Traktatu Amsterdamskiego, Rada Europejska podj�a na pocz�tku czerwca 1999 r. decyzj�, �e struktury 30 UZE zostan� w��czone do Unii Europejskiej jako element Wsp�lnej Polityki Zagranicznej i Bezpiecze�stwa (II filar WE). O zagadnieniu tym b�dzie jeszcze mowa w ramach problematyki instytucjonalnej Unii Europejskiej. Organizacja Europejskiej Wsp�pracy Gospodarczej (OEEC) i Organi- zacja Wsp�pracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Pierwsza z wymie- nionych organizacji zosta�a powo�ana na podstawie Konwencji z 16 kwietnia 1948 r., podpisanej przez 16 pa�stw zachodnioeuropejskich, obejmuj�c r�w- ni