KREATYWNO�� TEORIA KOMUNIKOWANIA PUBLICZNEGO I POLITYCZNEGO WPROWADZENIE Bogus�awa Dobek-Ostrowska Robert Wiszniowski Wydawnictwo ASTRUM Wroc�aw 2001 � Copyright by Bogus�awa Dobek-Ostrowska and Robert Wiszniowski & Lech Tkaczyk Wydawnictwo ASTRUM, Wroc�aw 1999 Wszelkie prawa zastrze�one Autorzy rozdzia��w BOGUS�AWA DOBEK-OSTROWSKA � rozdzia�y 1-4 ROBERT WISZNIOWSKI � rozdzia�y 5-7 BinUOT^KA Wydzia�u D^-itestea; '�'�::� Fo^a^oh Recenzent , KS^oS^-. prof- dr hab- RYSZARD "�� � tel.a0-03-81w.295,296 ^^ STANIS�AWA TRELA Redakcja techniczna ANNA DOMAGA�A-PALKA Projekt ok�adki �D TTW DARIUSZ RYBICKI Biblioteka WDiNP 'J W Zdj�cia na ok�adce �� Digital Vision" --.... r �li 1098013010 i Wydanie I Zam�wienia na ksi��ki mo�na sk�ada� na kartach pocztowych lub przez Internetow� Ksi�garni� Wysy�kowa Wydawnictwa ASTRUM Nasz adres Wydawnictwo ASTRUM 50-950 Wroc�aw 2, skr. poczt 292 e-mail: [email protected] tel. (071) 328-19-92, teL/fax (071) 372-18-34 Internetowa Ksi�garnia Wysy�kowa http://www.astruin.wroc.pl Zapraszamy do Klubu Ksi��ki Wydawnictwa ASTRUM Napisz do nas lub zadzwo�! ISBN 83-7249-084-8 SPIS TRE�CI WSt�P .......................... CZʌ� I KOMUNIKOWANIE PUBLICZNE ................ Rozdzia� l. Obszar komunikowania publicznego ................ Poj�cie komunikowania publicznego ................. Definicja komunikowania publicznego .............. Instytucje publiczne ..................... Funkcje instytucji publicznych ................. Demokracja komunikacyjna .................. Nadawca i odbiorca w systemie komunikowania publicznego ....... Aktorzy komunikowania publicznego .............. Odbiorcy w systemie komunikowania publicznego ........... Charakter komunikatu publicznego ................ Kana�y dyfuzji komunikat�w publicznych ............. Cechy komunikatu publicznego ................. Kierunki przep�ywu komunikat�w publicznych . ........... Formy komunikowania publicznego ................ Rozporz�dzanie danymi publicznymi ............... Kszta�towanie stosunk�w komunikacyjnych mi�dzy instytucjami publicznymi i ich publiczno�ciami .................... Promowanie us�ug oferowanych publiczno�ci ............ Prowadzenie kampanii spo�ecznych ............... Podnoszenie presti�u i kreowanie wizerunku instytucji publicznych ..... SPIS TRE�CI _-��-,-����-. .............. 49 Cele polityki komunikacyjnej ................... 49 Struktura komunikowania publicznego ............... 51 Instytucje publiczne rz�dowe i samorz�dowe ............ 51 Agencje komunikacyjne ................... 54 Pozarz�dowe organizacje spo�eczne typu non-profit .......... 55 Przedsi�biorstwa prywatne i biznes ............... 56 Modele organizacji i zarz�dzania komunikowaniem publicznym ....... 57 Wewn�trzne ulokowanie organizm�w komunikacyjnych (model zachodnioeuro- pejski � przyk�ad Francji) .................. 57 Zewn�trzne usytuowanie organizm�w komunikacyjnych (model anglosaski). . 62 Decyzje publiczne a polityka komunikacyjna ............. 65 Komunikowanie publiczne w procesie decyzyjnym .......... 65 Personalizacja decyzji publicznych ................ 66 Marketing spo�eczny ..................... ^68 Istota marketingu spo�ecznego ................. 68 Zastosowanie marketingu spo�ecznego .............. 70 Rozdzia� 3. Spo�eczne kampanie komunikacyjne ................ 73 Komunikacyjne kampanie spo�eczne � istota, charakter, cele ....... 74 Definicja kampanii komunikacyjnej................ 74 Cele i cechy spo�ecznych kampanii komunikacyjnych .......... 76 Legitymizacja kampanii spo�ecznych ............... 78 Typy spo�ecznych kampanii komunikacyjnych ............. 79 Kampanie modyfikuj�ce postawy i zachowania obywateli. ........ 79 Kampanie informacyjne ................... 81 Kampanie promuj�ce instytucje i us�ugi publiczne ........... 82 �rodki modyfikowania postaw i zachowa�. .............. 83 Psychologiczne �rodki modyfikowania postaw ............ 83 Prawne �rodki regulacji postaw i zachowa� obywateli.......... 87 Organizacja spo�ecznych kampanii komunikacyjnych........... 88 Prekampania. ....................... 89 Faza organizacji i realizacji kampanii. ............... 91 Dyfuzja kampanii ...................... 93 Postkampania ....................... 94 Strategie kampanii komunikacyjnych ................ 95 Bud�et kampanii ....................... 98 CZʌ� II KOMUNIKOWANIE POLITYCZNE ............ 7 .. 103 Rozdzia� 4. Istota komunikowania politycznego ................. 105 Poj�cie komunikowania politycznego ................ 105 Podej�cia teoretyczne do komunikowania politycznego ......... 105 Definicja komunikowania politycznego. .............. 112 Komunikowanie polityczne a komunikowanie masowe .......... 116 Rola medi�w masowych w polityce ................. 119 Zjawisko widoczno�ci medialnej.................. 122 Zmiany w zachowaniach rz�dz�cych................ 123 6 SPIS TRE�CI Rozdzia�?. Zmiany w zachowaniach rz�dzonych. Zmiany w sferze publicznej . . . . Mediatyzacja polityki. ...... Kampania polityczna i wyborcza jako formy komunikowania politycznego . . . Kampania polityczna. ..................... Ewolucja systemu komunikowania politycznego a charakter kampanii politycznej Uj�cia kampanii politycznych ................... Uj�cie przedmiotowe ..................... Uj�cie podmiotowe...... .'............... Kampania wyborcza ...................... Definiowanie kampanii wyborczej ................ Proces profesjonalizacji kampanii wyborczej ............. Uczestnicy kampanii politycznej i wyborczej .......... Aktorzy polityczni................... Badania ameryka�skie nad aktorami politycznymi ...... Badania europejskie nad aktorami politycznymi ....... Obywatele ..................... Klasyfikacja wed�ug podejmowanych decyzji politycznych . . . . Klasyfikacja wed�ug reakcji na formy komunikowania politycznego . Klasyfikacja wed�ug motyw�w podejmowania decyzji wyborczej Klasyfikacja wed�ug zachowa� wyborc�w ......... Klasyfikacja wed�ug motyw�w post�powania w wyborach .... Media ....................... Rola medi�w w procesie komunikowania politycznego , Modele stosunk�w mi�dzy mediami a politykami . . , Organizacja kampanii wyborczej ............ Koncepcje organizacji kampanii wyborczej ........ Organizacja kampanii wyborczej wed�ug Mausera ..... Organizacja kampanii wyborczej wed�ug Herrerosa Arconady. Otoczenie kampanii wyborczej ............ System rz�d�w ................. System wyborczy ................ Sposoby wewn�trznego zorganizowania podmiot�w rywalizacji Zasoby finansowe podmiot�w rywalizacji ........ Rola konsultant�w i wyspecjalizowanych agencji wyborczych . Zako�czenie Spis tabel . Spis rysunk� Bibliografia . SPIS TRE�CI W 1992 r. francuski teoretyk, Jacques Gerstle, we wst�pie do swojej pracy La communication politique napisa�: �Historia i socjologia nauki wskazuj� na osobliwy los wielu obszar�w wiedzy. Komunikowanie polityczne z pewno�ci� mie�ci si� w tej dziwnej klasie. Ot�, obiekt studi�w traktowany jako nieuzasadniony, trywialny, wr�cz nieistniej�cy, od dwudziestu lat wywo�uje olbrzymie zainteresowanie, rozbudzane przez uwielbienie do komunikowa- nia i zmienno�� los�w polityki. Dzi� komunikowaniem politycznym interesuj� si� wszyscy"'. Zadziwiaj�cy jest los nie tylko bada� nad komunikowaniem politycznym, ale tak�e m�odszych od nich studi�w nad komunikowaniem publicznym. Te dwie dyscypliny naukowe, pocz�tkowo traktowane jako jeden obszar, coraz bardziej rozchodz� si�, tworz�c osobne pola eksploracji. P. Zemor podkre�la, �e komunikowanie polityczne jest bez w�tpienia fragmentem szeroko rozumianego komunikowania publicznego2. Gra- nic� mi�dzy nimi s� wybory. W ich wyniku podmioty rywalizacji (partie polityczne, kandydaci) obejmuj� w�adz�, kt�rej zasi�g i czas trwania jest �ci�le okre�lony przez normy prawne, obowi�zuj�ce w danym pa�stwie. Zwyci�zcy wyst�puj� w�wczas w podw�jnej roli: nie trac�c swego cha- 1 J. Gerstle, La communication politique, PUF, Paris 1992, s. 3. 2 P. Zemor, La communication publujue, PUF, Paris 1995, s. 112-113. WST�P 9 J.ciis.n-i u uauciwi-y pumyi-z.ucgu siaJ� si� zarazem nadawcami publicznymi, na kt�rych spoczywa obowi�zek realizacji program�w wyborczych i za- da� publicznych. Partie i ich liderzy maj� status nadawcy politycznego tak d�ugo, jak d�ugo bior� udzia� w rywalizacji politycznej. Nadawcami publicznymi s� natomiast tylko w�wczas, gdy sprawuj� rz�dy, a te nie s� dane raz na zawsze. W rywalizacyjnych systemach demokratycznych to obywatele przy urnach wyborczych decyduj� o reelekcji lub alterna- cji w�adzy. Badania nad komunikowaniem politycznym s� zaawansowane. Od lat pi��dziesi�tych XX w. powsta�a bardzo bogata literatura podnosz�ca tego typu problematyk�. W studiach tych mo�na wyr�ni� dwa zasadnicze nurty: � komunikologiczny � analizuj�cy zjawiska polityczne przez pryzmat proces�w komunikowania, przede wszystkim komunikowania maso- wego i �rodk�w masowego przekazu; � politologiczno-socjologiczny � badaj�cy procesy komunikowania z perspektywy proces�w politycznych, wybor�w, zachowa� pod- miot�w rywalizacji i obywateli�wyborc�w. Te dwa podej�cia odzwierciedlaj� interdyscyplinarny charakter komuni- kowania politycznego i wskazuj� na dziedziny nauk spo�ecznych, z kt�rych wywodz� si� jego badacze. Obszarem tym interesuj� si� nie tylko �klasyczni" komunikolodzy, przede wszystkim teoretycy komuni- kowania masowego i socjologowie komunikowania, jak np. J. Blumler, M. Gureyitch, D. McQuail, D. Swanson, R. Negrine, B. McNair czy P. Ze- mor. W ostatnich dziesi�cioleciach studia nad komunikowaniem poli- tycznym sta�y si� powa�nym wyzwaniem dla wielu politolog�w i socjo- log�w, takich jak np. P. Norris, J. Gerstle, M. Wheeler, D. Watts, R. Denton, G. Woodward, D. Nimmo i innych. Interesuj�ce jest to, �e wielu znanych autor�w jest zar�wno profesorami komunikowania i dziennikarstwa, jak i nauk politycznych lub socjologii, mo�na tu wymieni� np. D. Kavanagha, P. Manciniego, G. Mazzoleniegp, G. Tho- verona i innych. Do klasycznej literatury przedmiotu nale�� mi�dzy innymi studia pod redakcj� D. Nimmo i K. Sandersa, Handbook ofPolitical Communication (1981), w kt�rych to odnajdujemy wiele tekst�w napisanych przez badaczy uwa�anych dzisiaj za najwi�ksze autorytety w tej dziedzinie, jak wspomniani D. Nimmo, K. Sanders oraz D. Graber, M. McCombs, L. Kaid i inni; publikacja pod redakcj� D. Paletza, Political Com- munication Research: Approaches, Studies, Assessments (1987) i opraco- wanie C. Muellera The Politics of Communication (1973). Wiele ciekawycn analiz powsta�o w latach dziewi��dziesi�tych, jak praca D. Swansona i D. Nimmo, New Directions in Political Communication (1990); D. Wattsa, Political Communication Today (1997); B. McNaira, A� Introduction to Political Communication (1995); R. Negrine'a, The Communication of Politics (1996); E. Dentona i G. Woodwarda, Political Communication in America (1998); J. Gerstle, La Communication politique (1992) i G. Thove- rona, La Communication politique aujowd'hui (1990). Osobn�, bardzo liczn�, grup� stanowi� publikacje dotycz�ce elekcji, strategii wyborczych, zarz�dzania kampaniami wyborczymi, marketingu politycznego, relacji komunikowania politycznego i demokracji. Na szczeg�ln� uwag� zas�uguj� takie studia, jak: Comparing Democracies. Elections and Voting in Global Perspectiye (1996) pod redakcj� R. Le Duca, G. Niemiego i P. Norris; Electoral Strategies and Political Marketing (1992) napisana pod kierunkiem S. Bowlera i D. Farrella; Politics, Media, and Modern Democracy. A� Intemational Study of Innoyation in Electoral Campaigning and Their Conse�uences (1996) � zbi�r interesuj�cych analiz pod redakcj� D. Swansona i P. Manciniego; oraz prace A. Steinberga, Political Campaign Management. A Systems Approach (1976), L. Sabato, The Rise ofPolitical Consultants: New Ways of Winning Elections (1981) i Communication et marketing de 1'homme politique (1992) P. Maareka. Literatura jest tak bogata, �e nie spos�b wymieni� wszystkich publikacji, kt�re w znacz�cy spos�b przyczyni�y si� do rozwoju komunikowania politycznego jako dyscypliny naukowej. Komunikowanie publiczne zacz�o wy�ania� si� jako samodzielny obszar studi�w w ostatnich latach XX w. Wcze�niej by�o integraln� cz�ci� komunikowania politycznego, a nawet uto�samiane z nim. W latach dziewi��dziesi�tych pojawi�y si� pierwsze publikacje, kt�rych autorzy wyra�nie rozdzielali te dwa obszary, wskazuj�c jednak na ich wzajemne zwi�zki. Problematyka ta jest podnoszona szczeg�lnie przez teoretyk�w francuskich, kt�rzy znacznie mocniej ni� Anglosasi pod- kre�laj� odr�bno�� tych dw�ch system�w komunikowania. Prac�, kt�ra systematyzuje i prezentuje tematyk� w spos�b komplek- sowy jest La Communication publique (1995) P. Zemora, francuskiego teoretyka i zarazem praktyka komunikowania publicznego oraz M. Le Neta, La Communication sociale (1988). Inni badacze francuscy, zwi�zani przede wszystkim ze szko�� B. Miege'a z Uniwersytetu Stendhala w Gre- noble oraz z innych o�rodk�w naukowych, oscyluj� wok� zagadnie� sfery publicznej, debaty publicznej, mediatyzacji �ycia publicznego, komunikowania rz�dowego i lokalnego, wp�ywu telewizji i nowych tech- nologii na wsp�czesn� demokracj�, na postawy rz�dz�cych i rz�dzonych. WST�P 11 �>* ,,�^.^ ^i^^_y umo.^ ma-ii- ^uunit.tn-Jo, JOA. ^o SUCWIK cunquise par la communication (1989) B. Miege'a; praca pod redakcj� I. Paillart, L'espace public et 1'emprise de la communication (1995); Espaces publics mosaiques (1999) B. Francoisa i E. Neveu; S. Rodota, La democratie electronigue. De nouveaux concepts et experiences politiques (1999). Inaczej postrzegaj� problematyk� komunikowania publicznego auto- rzy anglosascy, w przeciwie�stwie do Francuz�w, niech�tnie stosuj�cy poj�cie public communication. Dostrzegamy to po lekturze opracowania The Crisis of Public Communication (1995) J. Blumlera i M. Gureyitcha, wybitnych ameryka�skich komunikolog�w, maj�cych olbrzymi dorobek naukowy. Analizuj� oni takie zagadnienia, jak zwi�zki mi�dzy politykami a mediami, rol� dziennikarzy, instytucji i organizacji medialnych, warto�ci obywatelskie i demokratyczne w kontek�cie system�w komunikowania politycznego. Pracami wartymi uwagi s�: News andDemocracy: Ar� Their Paths Diver�ng? (1992) D. Graber oraz Democracy without Citizens R. Entmana (1989). Tematyka ta pojawia si� tak�e w ostatniej publikacji C. Sparksa, Communism, Capitalism, and the Mass Media (1998). W polskiej literaturze naukowej tematyka komunikowania poli- tycznego jest bardzo rzadko podejmowana. W ostatnich latach zacz�- �y pojawia� si� opracowania i artyku�y, przede wszystkim pisane przez politolog�w i socjolog�w, jak np. opracowanie P. Pawe�czyka i D. Piontek, Socjotechnika w komunikowaniu politycznym (1999); Marketing polityczny (1999) J. Muszy�skiego; artyku�y G. Ulickiej, Wp�yw marketingu politycznego na zmian� w �yciu publicznym pa�stw demokratycznych (1996) czy R. Wiszniowskiego, Strategie w kampaniach wyborczych (1994); Marketing polityczny. Koncepcje teoretyczne i prak- tyka (1998); Marketing w administracji publicznej (1999) oraz innych autor�w. W zakresie problematyki komunikowania publicznego polska literatura naukowa jest jeszcze bardziej uboga. Poza prac� pod redakcj� J. Regulskiej, Grochem o �cian�...? (1995) oraz niewielkim zbiorem artyku��w, zamieszczanych przede wszystkim na �amach �Samorz�du Terytorialnego", tematyka ta jest praktycznie nieobecna. Niezwykle cenna jest dzia�alno�� wielu wydawnictw, kt�re podejmuj� si� t�u- maczenia na j�zyk polski i publikowania znanych prac. Tu nale�y wspomnie� o wyborze tekst�w i opracowaniu pod redakcj� J. Szczu- paczy�skiego, W�adza i spo�ecze�stwo (1995); B. Barbera, D�ihad kontra Mc�wiat (1997); U. Eca, Nieobecna struktura (1996); J. Habermasa, Teoria dzia�ania komunikacyjnego (1999); J. Fiskego, Wprowadzenie do bada� nad komunikowaniem; T. Panglego, Uszlachetnianie demokracji (1994); G. Ritzera, McDonaldyzacja spo�ecze�stwa (1997); R. Bartha, Mitologie (2000); J. Thompsona, Media i nowoczesno��. Spo�eczna teoria medi�w (2001). Nie wszystkie one dotycz� bezpo�rednio zagadnie� komunikowania politycznego czy publicznego, ale zawieraj� wiele wa�nych odniesie�. Op�nienie i niedorozw�j komunikowania politycznego i publicz- nego ma swoje uzasadnienie. Zar�wno w Polsce, jak i w ca�ej Europie postkomunistycznej mo�na zauwa�y�, �e warunki do uprawiania nauki o komunikowaniu pojawi�y si� dopiero po prze�omie politycznym 1989 r., wraz z wej�ciem pa�stw tego rejonu na drog� demokracji. Obecnie obserwujemy coraz wi�ksze zainteresowanie komunikologi�, przede wszystkim ze strony politolog�w i socjolog�w. Wydaje si� to naturalne, bowiem � poza teoretykami komunikowania masowego � nie mamy jeszcze wykszta�conych specjalist�w w zakresie szeroko rozumianego komunikowania spo�ecznego, politycznego i publicznego. Mamy jednak nadziej�, �e �rodowiska akademickie, rozumiej�ce w coraz wi�kszym stopniu potrzeb� kszta�cenia w tym kierunku, b�d� podejmowa�y trud organizacji studi�w komunikologicznych. Prezentowana przez nas praca Teoria komunikowania publicznego i politycznego. Wprowadzenie jest pierwsz�, a zarazem pioniersk� na polskim rynku publikacj�. Sk�ada si� ona z dw�ch cz�ci. Pierwsza z nich po�wi�cona jest komunikowaniu publicznemu, cz�� druga natomiast dotyczy komunikowania politycznego. Na cz�� pierwsz� sk�adaj� si� trzy rozdzia�y. W pierwszym z nich, zatytu�owanym �Obszar komunikowania publicznego", zawarta jest definicja poj�cia oraz analiza podstawowych element�w procesu komuni- kowania publicznego, takich jak: nadawca i odbiorca, komunikat publiczny, om�wione s� formy komunikowania publicznego. W rozdziale drugim �Organizacja komunikowania publicznego" przedstawione zosta�y cele polityki komunikacyjnej, struktura komuni- kowania publicznego, modele organizacji i zarz�dzania komunikowa- niem publicznym, decyzje publiczne oraz marketing spo�eczny. Tematem rozdzia�u trzeciego s� spo�eczne kampanie komunikacyjne. Opisane tu zosta�y typy kampanii i ich organizacja, strategie i bud�et, a tak�e �rodki modyfikacji postaw oraz zachowa� obywateli. Cz�� drug� otwiera rozdzia� po�wi�cony istocie komunikowania politycznego, rozwojowi bada� nad t� problematyk�, roli komuniko- wania masowego i medi�w masowych w polityce. Zamykaj� go roz- wa�ania nad zjawiskiem widoczno�ci medialnej oraz mediatyzacji �ycia politycznego. Rozdzia� pi�ty jest prezentacj� kampanii politycznych i wyborczych. Tam Czytelnik odnajdzie ich definicje, analiz� element�w wsp�lnych oraz fazy rozwoju i profesjonalizacji tego typu kampanii. �WST�P 13 J\.UZUZIdl SiZUSLy �UUZCSLUlUy &.a.�UpclllllpUlll.J^��H-J t WJU^Ii.^�CJ Ejl��aUO. si� z trzech sekwencji po�wi�conych aktorom politycznym, obywatelom oraz �rodkom masowego przekazu. Rozdzia� ostatni jest om�wieniem organizacji kampanii wyborczej. Zawiera przede wszystkim analiz� otoczenia kampanii wyborczej, zasob�w finansowych podmiot�w rywalizacji oraz roli konsultant�w i wyspecjalizowanych agencji wyborczych. Mamy �wiadomo��, �e oddajemy do r�k Czytelnik�w opracowanie nie do ko�ca pe�ne. Wynika to z kilku przyczyn. Po pierwsze z utrud- nionego dost�pu do literatury, g��wnie anglosaskiej. Kr�tki pobyt w Wielkiej Brytanii nie pozwoli� autorom na dotarcie do wszystkich wa�nych publikacji, kt�rych egzemplarze nie zawsze s� dost�pne nawet w du�ych bibliotekach na terenie Europy kontynentalnej. Po drugie � z ograniczonej liczby arkuszy wydawniczych. Ksi��k� nasz� kierujemy przede wszystkim do student�w nauk spo�ecznych, do praktyk�w �ycia publicznego i politycznego, do dzien- nikarzy, do ka�dego zainteresowanego t� problematyk�. Wierzymy, �e Teoria komunikowania publicznego i politycznego. Wprowadzenie, cho� w pewnym stopniu zaspokoi zapotrzebowanie rynku na tego typu publikacje. Autorzy CZʌ� I KOMUNIKOWANIE PUBLICZNE ROZDZIA� l OBSZAR KOMUNIKOWANIA PUBLICZNEGO Cz�owiek nie mo�e nie komunikowa� si�1, �adna grupa ludzka nie mo�e powsta�, trwa� i dzia�a� bez porozumiewania si�. Komunikowanie jest FUJ�CI� procesem powszechnym, globalnym i naturalnym. Towarzyszy ono KOMUNIKOWA- jednostkom, organizacjom i wszelkim grupom ludzi od pocz�tku do NI� ko�ca ich egzystencji. Komunikowanie spe�nia zatem wa�n� funkcj� � PUBLICZNEGO spoiwa ��cz�cego ka�d� spo�eczno��. DEFINICJA KOMUNIKOWANIA PUBLICZNEGO Komunikowanie publiczne, kt�re jest obszarem naszego zainteresowa- nia, stanowi jedynie wycinek olbrzymiego pola naturalnego komuniko- wania mi�dzyludzkiego2. Zwi�zane jest ono nieroz��cznie z regu�ami i normami, obowi�zuj�cymi na okre�lonym terytorium i obejmuj�cymi konkretn� zbiorowo�� ludzk�. Procesy komunikowania publicznego w spos�b szczeg�lny wi��� si� z funkcjonowaniem demokracji3. Za- 1 G��wna zasada Szko�y Pa�o Alto: �One cannot not communicate". 2 B. Dobek-Ostrowska, Podstawy komunikowania spo�ecznego, Wyd. Astrum, Wroc- �aw 1999, s. 135. 3 P. Fenrych, Komunikacja spoleczna w samorz�dnej gminie, [w:] J. Regulska (red.), Grochem o �cian�...? Polityka informacyjna samorz�d�w terytorialnych. Wydawnictwo Samorz�dowe FRDL, Warszawa 1995, s. 13. B j 3' 'OfTKA Wydzia� t�arth^ i^ Poiiiyc Lniw&rsytetii War^awskieg �l. Nowy Swi�t 69, 00-046 Wars ___________________________________tcl. MQ-03-8� w. 295, 296 OBSZAR KOMUNIKOWANIA PUBLICZNEGO 1 7 cnuuzcj. one w uiwanycn sysicmcu;u puiii.yi;znyi;u, w sputeczensiwic organizowanym przez prawo, kt�re reguluje stosunki w �onie tego spo�ecze�stwa. Nie ma dla nich miejsca w zamkni�tych systemach politycznych. W ustrojach autorytarnych i totalitarnych ich namiastk� jest jednokierunkowa propaganda, maj�ca na celu zaspokojenie par- tykularnych interes�w nadawcy. Komunikowanie publiczne opiera si� na zasadzie jawno�ci, to jest swobodnego dost�pu do informacji, jej nieskr�powanego przep�ywu oraz takiej wiedzy i umiej�tno�ci uczest- nik�w procesu komunikowania, kt�re pozwalaj� na nadawanie, odbi�r i przetwarzanie informacji4. Istot� komunikowania publicznego jest legitymizacja i realizacja og�lnego interesu spo�ecznego. Komunikowanie publiczne towarzyszy zastosowaniom obowi�zuj�cych zasad i procedur prawnych oraz decyzjom publicznym. Jest sprz�one z istnieniem i funkcjonowaniem wszelkich instytucji o charakterze publicznym, kt�rych dzia�ania dotycz� og�u ludzi i s� dost�pne dla wszystkich jednostek, a ich cele, spos�b powo�ywania i kompetencje s� okre�lone przez istniej�ce normy prawne. Instytucje te spe�niaj� funkcj� regulacyjn�, zabezpie- czaj�c� i s�u�ebn� zar�wno wobec pojedynczego obywatela, jak i ca�ego spo�ecze�stwa. Komunikowanie publiczne jest to komunikowanie formalne za- chodz�ce w okre�lonej przestrzeni komunikacyjnej (informacyjnej), maj�ce na celu przekazywanie i wymian� informacji o publicznym zastosowaniu oraz podtrzymywanie wi�zi spo�ecznych przez od- powiedzialne za ten proces instytucje publiczne5. Ten typ komunikowania zajmuje szczeg�lne miejsce w szeroko rozumia- nym systemie komunikowania spo�ecznego. Nie obejmuje on ca�ego obszaru relacji spo�ecznych. Ogranicza si� do sfery publicznej, tj. do terytorium regulowanego przez prawo. Komunikat w tym systemie ma zatem specyficzny charakter. W swoich zasadach, emisji, odbiorze opiera si� na obowi�zuj�cych normach i przepisach prawnych. W-procesach spo�ecznych komunikowanie publiczne zajmuje pozycj� uprzywilejo- wan�, eksponuj�c rol� uregulowa� prawnych, gwarantuj�c prawa i przywileje obywateli oraz antycypuj�c wszelkie dzia�ania instytucji publicznych. Komunikowanie publiczne wkracza tak�e w nieformalne 4 I. Trzecieniecka-Schneider, O porozumiewaniu si� w demokracji, [w:] Demokracja dla wszystkich. Znak, Krak�w 1993, s. 78. 5 P. Zemor, La communicalion publique, PUF, Paris 1995, s. 5. KOMUNIKOWANIE PUBLICZNE stosunKi mi�azyluozKie. rNasi�puje 10 w�wczas, gay ooywalcie prowa- dz� debaty polityczne, organizuj� si�, aby demonstrowa� czy manifesto- wa� sw�j sprzeciw lub poparcie dla decyzji podejmowanych przez insty- tucje publiczne. System komunikowania publicznego obejmuje og� organizacji publicznych, dzia�aj�cych w ramach okre�lonego terytorium pa�st- wowego, ich publiczno�ci oraz sieci interakcji zachodz�cych mi�dzy nimi w czasie i przestrzeni INSTYTUCJE PUBLICZNE Instytucje publiczne komunikuj�ce si� ze swoimi publiczno�ciami (np. u�ytkownikami, klientami, petentami, odbiorcami itd.), mo�na podzieli� na kilka segment�w: 1. Organy w�adzy pa�stwowej i samorz�dowej wybierane w g�osowaniu powszechnym i kreowane przez cz�onk�w zwyci�skich ugrupowa� politycznych, b�d�ce efektem rywalizacji mi�dzypartyjnej. W Polsce s� to: Prezydent RP, Sejm i Senat, sejmiki wojew�dzkie, rady powiatowe, miejskie i gminne, a w innych pa�stwach ich odpowiedniki, jak np. we Francji: Prezydent V Republiki, Zgromadzenie Narodowe, rady regionalne (le Conseil regional), departamentalne (le Conseil general) czy rady gminne (les communes); w Hiszpanii: Cortezy na szczeblu centralnym oraz parlamenty poszczeg�lnych autonomii (las Comuni- dades Autonomas), rady prowincjonalne (Deputaci�n Proyincional) i gminne (Ayuntamiento) itd. 2. Instytucje administracji publicznej na poziomie6: � rz�dowym, czyli premier i rada ministr�w, ministrowie i ministerst- wa, wojewodowie i urz�dy wojew�dzkie; � samorz�dowym, czyli marsza�kowie z zarz�dami wojew�dztw i urz�- dami marsza�kowskimi, starostowie oraz zarz�dy i urz�dy powiato- we, prezydenci miast, burmistrzowie, w�jtowie wraz z zarz�dami i urz�dami miast lub gmin (we Francji � urz�dy prefekt�w i mer�w; w Hiszpanii � administracion periferica: w�adze gmin i prowincji, burmistrzowie (alcaldes). 6 B. Ociepka, Komunikacja w administracji publicznej, [w:] A. Ferens, I. Macek, Administracja i polityka. Wprowadzenie, Wydawnictwo Uniwersytetu Wroc�awskiego, Wroc�aw 1999, s. 152. OBSZAR KOMUNIKOWANIA PUBLICZNEGO 1 9 3. instytucje pe�ni�ce ro�nego rodzaju us�ugi puo liczne, podleg�e administ- racji rz�dowej i samorz�dowej, jak np. w Polsce: � policja, stra� po�arna, inspekcje sanitarne, budowlane, weterynaryj- ne, izby i urz�dy skarbowe, s�u�ba ochrony zabytk�w i inne; � dow�dztwa okr�g�w i szefowie wojew�dzkich sztab�w wojsko- wych, urz�dy celne, morskie, statystyczne, g�rnicze, Dyrekcje Las�w Pa�stwowych i zarz�dy gospodarki wodnej. Agencja Rynku Rolnego7; � publiczne instytucje o�wiatowe i edukacyjne, publiczna s�u�ba zdrowia, opieka spo�eczna, instytucje i plac�wki kulturalne, jak np. teatry, opery, biblioteki, domy kultury, muzea i inne; � instytucje s�downicze i wi�ziennictwo. 4. Banki narodowe (w Polsce NBP). 5. Przedsi�biorstwa publiczne b�d�ce w�asno�ci� skarbu pa�stwa b�d� gminy, np. koleje pa�stwowe, poczta, telekomunikacja, przedsi�bior- stwa transportowe, komunahe, oczyszczania, etc. 6. Organizacje pozarz�dowe: stoyarzyszenia, fundacje, zwi�zki o charak- terze spo�ecznym, humanitarnym, charytatywnym, kt�rych celem jest pomoc i s�u�ba wobec obywateli, np. zwi�zki wyznaniowe, ZHP, organizacje dzieci�ce i m�odzie�owe, stowarzyszenia na rzecz os�b chorych i niepe�nosprawnych itp. M. Le Net do instytucji dzia�aj�cych w obszarze komunikowania publicz- nego w��cza takie przedsi�biorstw prywatne, kt�re pe�ni� us�ugi publicz- ne lub realizuj� zam�wienia pulliczne8, przeznaczaj� cz�� swoich do- chod�w na dzia�alno�� fllantroaijn�, charytatywn�, na finansowanie spo�ecznych kampanii komunikacyjnych, aktywnie uczestnicz� w akcjach humanitarnych. Autor wskazuje tu wielkie firmy samochodowe w Sta- nach Zjednoczonych i w krajach skandynawskich, kt�re od lat wsp�pra- cuj� z instytucjami publicznymi zimuj�cymi si� bezpiecze�stwem na dro- gach. Inne natomiast sprawuj� sia�y mecenat, sponsoruj� b�d� partycy- puj� w budowie obiekt�w u�ytec;no�ci publicznej, takich jak np. muzea, biblioteki, szpitale specjalistyczne We Francji przedsi�biorstwa prywatne tradycyjnie wspieraj� finansowo kampanie prowadzone przez pa�stwo9. 7 Ustr�j samorz�du terytorialnego i administracji rz�dowej po reformie. Zbi�r akt�w prawnych z wprowadzeniem i objasnieniamprof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. Difin, Warszawa 1998, s. 279-280. 8 M. Le Net, La communication socide, Wyd. La documentation francaise, Paris 1988, s. 39-40. 9 Ibidem, s. 40. 'MUNIKOWANIE PUBLICZNE FUNKCJE INSTYTUCJI PUBLICZNYCH P. Zemor przypisuje instytucjom zajmuj�cym si� us�ugami publicznymi10 kilka funkcji, kt�re polegaj� na: � informowaniu publiczno�ci i sk�adaniu sprawozda�; � budowaniu i podtrzymywaniu presti�u instytucji publicznych; � s�uchaniu uwag i pyta� obywateli, uwa�nym obserwowaniu debaty publicznej; � przyczynianiu si� do poszerzania wi�zi spo�ecznych, pobudzaniu �wiadomo�ci przynale�no�ci do wsp�lnoty lub kolektywu, traktowa- niu obywateli jako r�wnorz�dnych partner�w/aktor�w; � towarzyszeniu zmianom zachowa� obywateli i organizacji spo�ecz- nych11. J. Koz�owski na najni�szym poziomie komunikowania publicznego wyr�nia cztery cele �polityki informacyjnej gminy". M�wi o realizacji prawa obywateli do informacji, inspirowaniu sprawnego systemu spo�ecz- nego komunikowania si� w gminie, tworzeniu porozumienia mi�dzy spo- �eczno�ci� gminy a jej w�adzami oraz o promocji zewn�trznej gminy12. Powstanie obszaru us�ug publicznych jest odpowiedzi� na komplek- sowy rozw�j spo�ecze�stwa demokratycznego, obywatelskiego, �wiado- mego swojej politycznej i publicznej podmiotowo�ci. Sie� tego rodzaju us�ug ma na celu realizacj� szeroko poj�tego interesu spo�ecznego i obywatelskiego na ka�dym poziomie organizacji spo�ecze�stwa, a tak�e rozwi�zywaniu problem�w, kt�re s� skutkiem rozbie�no�ci mi�dzy interesem og�u a interesem jednostek czy grup nieformalnych. W tym sensie komunikowanie publiczne, nale��ce do sfery publicznej, jest atrybutem nie tylko w�adzy pa�stwowej od szczebla centralnego po szczebel lokalny, szeroko rozumianych instytucji publicznych i or- ganizacji pozarz�dowych, ale tak�e obywateli powi�zanych ze sob� nieformalnymi wi�zami. Dop�yw informacji do systemu komunikowania publicznego, ze wzgl�du na jego formalny charakter, jest planowy, rutynowy, zgodny z procedurami i okre�lony ramami prawnymi. Nie wyklucza to jednak mo�liwo�ci dop�ywu informacji w spos�b spontaniczny i nieprzewidzia- 10 W literaturze polskiej czasami stosuje si� tak�e okre�lenie �s�u�by publiczne". n P. Zemor, op. cit., s. 5. 12 J. Koz�owski, Polityka informacyjna gminy, [w:] J. Regulska (red.). Grochem o �cian�...? Polityka informacyjna samorz�d�w terytorialnych. Wydawnictwo Samorz�dowe FRDL, Warszawa 1995, s. 29. OBSZAR KOMUNIKOWANIA PUBLICZNEGO 21 l? o O !a- 5 5 NADAWCA PUBLICZNY ����� KOMUNIKAT PUBLICZNY ����� ODBIORCA PUBLICZNY \ INSTYTUCJE PUBLICZNE - KOMUNIKOWANIE KOMUNIKOWANIE INTERPERSONALNE ^-^TNO�Cn^' ���������������������������l^^-���--�< KOMUNIKOWANIE GRUPOWE PE�NI�CE US�UGI ^ INSTYTUCJONALNE PUBLICZNE / / KOMUNIKOWANIE MEDIALNE KOMUNIKOWANIE MASOWE SPRZʯENIE ZWROTNE ^ 'S"^^!'0^'?^^^'^^ O ri K"< ^ONCcocoOri^ H �.. 5^ g-S.^. S| gf^ | " 2 ^\" ^l^llll^i � l?l. ||^i-!.l^||� ^ ^1 r^lr^lp8- S ^ ^-rit^^ftp. i "� a. g',1 ^g 11 R---S j ^ | ^M l IM ff I� lii l l t? i|^ai.ii,te � l II lilltiii 1 i l l iil^it. i- l l S^o-cgS R^i-^ l l|i|l�1^1 �l 1="-l||^^.l^ t ^1^1-i^i l lii il^ l ^ ^lili^t^ 3 & ^S ^B^.t S l. 2- P- O ps i" E. J� o i ^ o T S-. �-^ i'^ ^ lilii rli-2-! ?|llil i^f|15- ^l!|i ;iiii tlli1 l&ir- �g-o ^ |S:'S- '- �< p =; CB ^^"'IB.-S- Ililgl (IQ .o & ffi o o o S- 5. 'o S- E. 5--S |-S l �.|1^ l ltlP'� ig|^'l S. O N o 3. -s S, s<^ ??� s.'^' �� BS (>- ^- (>->T3 ^ �T3 ^- &. N P S-o^ooSc oo p-^ "BS^B^BS^-^S-^' ^1'sl^1'!'^^^^ ||^|||gg^ti ^|�"s||'lg-lF& s-g | g ^l-S-s-i^ ^ o a'� ^�^fg s CT- 3 ^-^ i^i^l^l^^^? lipr|i'|S|.||^.g o- y 5 >? rt. >". er e e ^ " lff- ^i^S03^^^'^^^ -g ^| N s.^ -^ B "-s. ^ ^"lii^-^ij- �� g .. g. O. ^ ^ g: R- ^S -� ^ i-l ^.l< 0 8 R-^^I^ �iliiii|.^r^i l i-il^&lN ^i^i.i-i|�ii.& S-NiBO^OOOa M f^igliltill.t liidlil?!^ s S v K s- 5 8-s g �o .S �ipig-ls-3!!6 ^^Sllill '� ^'S'?17"0 oB.� ^EB o ^iS^lll^lt? illl .1. .sl epso�S.tiiC; Tsao Rys. 3. Zale�no�ci mi�dzy komunikowaniem publicznym i formami komunikowania masowego O 24 KOMUNIKOWANIE PUBLICZNE Demokracja komunikacyjna to wysoko rozwini�ty typ wsp�czesnych demokracji opieraj�cych si� na partnerskim i dialogowym porozu- miewaniu si� nadawc�w z odbiorcami, wykorzystuj�cych nowoczes- ne, coraz bardziej doskonale �rodki przekazu (np. media elektronicz- ne, sieci satelitarne, komputerowe, Internet), kt�re umo�liwiaj�, u�atwiaj�, wzbogacaj� i intensyfikuj� ich wzajemne kontakty. Im wy�szy stopie� nasycenia technikami informowania i komunikowa- nia, tym wy�szy poziom demokracji komunikacyjnej. M. Le Net proponuje bada� poziom zaawansowania demokraq'i komu- nikacyjnej, wykorzystuj�c dwa wska�niki, kt�re nazywa wska�nikami demokracji i skuteczno�ci15. l. Wska�nik demokracji Zadaniem komunikowania publicznego jest wyja�nianie spo�ecze�stwu decyzji podejmowanych przez instytucje publiczne na wszystkich szczeb- lach w�adzy oraz prezentacja wynik�w realizacji tych�e decyzji. Dzi�ki temu intencje oraz motywacje wybor�w, dokonywanych przez nadawc�w publicznych, staj� si� dla odbiorc�w jasne i zrozumia�e. Wiedza obywateli w zakresie spraw publicznych pobudza ich odpowiedzialno�� spo�eczn� i wzmacnia identyfikacj� obywatelsk�. Publiczno�� przestaje by� pa- sywn� stron� proces�w komunikowania, zatomizowan� i wyizolowan�, jak np. w systemach autorytarnych, lecz staje si� aktywnym aktorem i uczestnikiem. Podmiotowa rola, stopie� zaanga�owania w roz- wi�zywaniu kwestii publicznych na ka�dym poziomie podejmowania decyzji, spos�b i forma artykulacji opinii publicznej wskazuje na poziom rozwoju demokracji. 2. Wska�nik skuteczno�ci Niezrozumienie zjawisk i proces�w spo�ecznych, politycznych, ekonomi- cznych oraz brak identyfikacji z decyzjami i wyborami publicznymi przez obywateli generuje konflikty mi�dzy nimi a w�adz�. B��dne interpretacje, niejasne intencje, przemilczanie lub brak konkretnej informacji ze strony reprezentant�w instytucji publicznych wywo�uj� niech��, niezadowole- nie, dezaprobat�, kt�rych skala mo�e by� bardzo r�na: od nieprzychyl- 15 M. Le Net, op. d(, s. 13. OBSZAR KOMUNIKOWANIA PUBLICZNEGO 25 nych dla o�rodk�w decyzyjnych wynik�w badania opinii publicznej a� do gwa�townych protest�w, jak np. rolnicze blokady dr�g, strajki piel�g- niarek czy nauczycieli, demonstracje przed parlamentem, etc. W takich sytuacjach obie strony konfliktu trac� energi� � ci, kt�rzy kontestuj� i ci, kt�rzy usi�uj� forsowa� swoje racje. Dzia�ania obu stron staj� si� stopniowo coraz bardziej rozproszone i nieefektywne z punktu widzenia interesu spo�ecznego. Badacze problematyki komunikowania publicz- nego podkre�laj�, �e dobrze poinformowane i rozumiej�ce post�powanie w�adzy spo�ecze�stwo jest najbardziej po��dane w procesie rz�dzenia. Ide� przewodni� dzia�ania instytucji publicznych w demokracji komuni- kacyjnej jest d��enie do osi�gni�cia porozumienia i harmonii, a nast�pni utrzymanie konsensu mi�dzy w�adz� i spo�ecze�stwem. Charakterystyczn� cech� komunikowania publicznego, odr�niaj�c� si� od innych system�w komunikowania, jest wysoki stopie� heteroge- NADAWCA niczno�ci nadawc�w. Analiza tej grupy wskazuje na du�e zr�nicowa- 1 ODBIORCA me P�d wzgl�dem sk�adu, struktury, kompetencji, pe�nionych funkcji W SYSTEMIE publicznych. KOMUNIKOWA- NIA PUBLICZNEGO AKTORZY KOMUNIKOWANIA PUBLICZNEGO Zwi�zek komunikowania politycznego i publicznego wyra�a si� w po- wi�zaniu r�l aktora politycznego i publicznego. Wida� to wyra�nie w parlamentarnych systemach politycznych w postaci zjawiska polityza- cji administracji publicznej16. Reprezentanci zwyci�skich partii politycz- nych tworz� sk�ad parlamentu, rad, sejmik�w, etc. Oni decyduj� o nominacjach na stanowiska w organach w�adzy od centralnej po lokaln� (np. premier, minister, wojewoda, starosta, burmistrz), a tak�e maj� wp�yw na obsadzanie stanowisk w instytucjach publicznych, powi�zanych b�d� podleg�ych administracji publicznej (np. prezes banku narodowego czy dyrektor szko�y). T� grup� nadawc�w zaliczmy do politycznego pionu decyzyjnego, tworzonego przez instytucje i stanowiska pochodz�ce z wybor�w oraz kontrolowanego przez przyw�dc�w i elity zwyci�skich ugrupowa� politycznych. Druga grupa nadawc�w to pion 16 A. Antoszewski, Administracja publiczna w systemie politycznym, [w:] A. Ferens, I. Macek (red.). Administracja publiczna i polityka. Wydawnictwo Uniwersytetu Wroc�aw- skiego, Wroc�aw 1999, s. 56. 26 KOMUNIKOWANIE PUBLICZNE fachowy, sk�adaj�cy si� z urz�dnik�w s�u�by cywilnej, kt�rzy (z regu�y) w przypadku alternacji w�adzy nie podlegaj� wymianie. Tworz� oni pro- fesjonalne zaplecze instytucji i s� wsparciem dla nadawc�w z pionu decy- zyjnego. Stosunki mi�dzy tymi dwoma pionami uk�adaj� si� bardzo r�- nie w zale�no�ci od systemu politycznego, norm prawnych, a tak�e przy- j�tych zwyczaj�w. Na przyk�ad we W�oszech stabilna pozycja urz�dnik�w s�u�by cywilnej zapewnia ci�g�o�� funkcjonowania pa�stwa przy cz�stych zmianach na stanowiskach politycznych. W USA natomiast, gdzie obo- wi�zuje �system �up�w", wyb�r nowego prezydenta poci�ga za sob� wy- mian� oko�o 1600 urz�dnik�w federalnych. Zjawisko nadmiernego upolitycznienia stanowisk w pionie fachowym jest wyra�nie zauwa�alne w Polsce, gdzie altemacja w�adzy powoduje powa�n� rotacj� urz�dnik�w. Nadawcami publicznymi s� nie tylko instytucje i organizacje. S� to tak�e konkretne jednostki, tzw. osoby publiczne, kt�rych rola w komuni- kowaniu publicznym zwi�ksza si� wraz z pog��biaj�cym si� procesem personalizacji w�adzy. Coraz powszechniej decyzje polityczne, strategie ekonomiczne, rozwi�zania programowe i systemowe, reformy struktural- ne, sukcesy czy niepowodzenia s� uto�samiane w �wiadomo�ci obywateli z konkretn� ekip� rz�dz�c� (gabinet, rz�d) lub liderem, a nie parti� czy koalicj� sprawuj�c� w�adz�. I tak np.: � Zmiany ekonomiczne, jakie nast�pi�y w latach osiemdziesi�tych w Wielkiej Brytanii nie s� przypisywane parlamentowi ani partii konserwatywnej, lecz M. Thatcher. � Hiszpanie zawdzi�czaj� wej�cie do struktur europejskich F. Gon- zalezowi, a nie Kortezom czy Partido Socialista, kt�ra cieszy si� nie najlepsz� opini� w spo�ecze�stwie z powodu skorumpowania wielu przyw�dc�w partyjnych. � W Polsce g��bokie zmiany ekonomiczne ��czy si� z nazwiskiem L. Bal- cerowicza, a przygotowanie i realizacj� reform strukturalnych adminis- tracji pa�stwowej, s�u�by zdrowia, o�wiaty i ubezpiecze� spo�ecznych z rz�dem J. Bu�ka. Nadawc�w publicznych mo�na podzieli� w zale�no�ci od instytucji publicznych, z jakimi s� uto�samiani i w ramach kt�rych funkcjonuj�. l. Nadawcy polityczni, kt�rzy w wyniku: � wybor�w sprawuj� funkcje publiczne, takie jak: prezydent pa�stwa, marsza�kowie sejmu i senatu, pos�owie, senatorowie, marsza�kowie sejmik�w wojew�dzkich, przewodnicz�cy rad powiatowych i gmin- nych oraz radni na wszystkich szczeblach w�adzy samorz�dowej; OBSZAR KOMUNIKOWANIA PUBLICZNEGO 27 � nominacji zajmuj� stanowiska w aparacie administracji pa�stwowej i samorz�dowej od premiera, ministr�w, po wojewod�w (francuscy prefekci), starost�w i burmistrz�w, w�jt�w (francuscy merowie, hiszpa�scy alcaldes) itp. 2. S�u�ba cywilna i urz�dnicy publiczni o bardzo zr�nicowanym zasi�- gu kompetencji (np. od prezesa banku narodowego do dyrektora szko�y), profesjonalnie przygotowani, stanowi�cy zaplecze i podpo- r� dla nadawc�w politycznych: kadry urz�du premiera, ministerstw, urz�d�w ka�dego szczebla w�adzy, instytucji publicznych zespolonych b�d� niezespolonych, podleg�ych aparatowi administracji publicz- nej itd. 3. Szefowie i pracownicy organizacji pozarz�dowych, cz�sto sprawuj�cy swe funkcje spo�ecznie. Poszerzaniu zakresu komunikowania publicznego i rosn�cej sile jego znaczenia w systemach demokratycznych s�u�y decentralizacja zarz�dza- nia pa�stwem i zmniejszenie dystansu mi�dzy obywatelem a pa�stwem, regionem czy miastem, czego wyrazem mia�a by� na przyk�ad wprowa- dzona l stycznia 1999 r. w Polsce reforma administracji pa�stwowej. ODBIORCY W SYSTEMIE KOMUNIKOWANIA PUBLICZNEGO W tak rozumianym systemie komunikowania odbiorc� jest ta cz�� doros�ego spo�ecze�stwa, kt�ra uczestniczy mniej lub bardziej aktywnie w �yciu obywatelskim na r�nych jego poziomach. S� to r�norodne publiczno�ci o bardzo zr�nicowanym zasi�gu, zar�wno terytorialnym, jak i ilo�ciowym. Te same jednostki mog� by� w tym samym czasie cz�onkami odmiennych publiczno�ci w zale�no�ci od skali problemu i jego terytorialnej lokalizacji. Z jednej strony mamy do czynienia z publiczno�ci� obejmuj�c� wszystkich obywateli na obszarze ca�ego kraju, kt�r� mo�emy nazwa� publiczno�ci� og�ln� i kt�rej dotyczy nowy akt prawny, np. reforma s�u�by zdrowia lub rent i emerytur. Z drugiej za� s� to publiczno�ci specyficzne tworzone przez spo�eczno�ci zamieszkuj�ce region, wojew�dztwo, mieszka�c�w gmin, miast i miasteczek, wsi, dzielnic, osiedli, ulic itd. Te lokalne i ma�e zbiorowo�ci ludzkie mog� domaga� si� na przyk�ad likwidacji zlokalizowanego w pobli�u uci��- liwego dla nich zak�adu przemys�owego czy wysypiska �mieci. Publicz- no�� stanowi� tak�e kilkunasto- lub kilkudziesi�cioosobowe nieformalne grupy interes�w lub grupy nacisku, kt�rymi s� na przyk�ad rodzice zainteresowani zmian� lokalizacji szko�y czy przychodni zdrowia. 28 KOMUNIKOWANIE PUBLICZNE Kontakty i styczno�ci mi�dzy nadawcami publicznymi a ich odbiorcami maj� zdecydowanie charakter formalny i zorganizowany. W publicznym systemie komunikowania obywatel uzyska� pod- miotowo��, sta� si� ambiwalentnym rozm�wc� oraz partnerem dla w�adzy. W demokracjach komunikacyjnych odbiorca wyst�puje zatem w podw�jnej roli: jako klient us�ug publicznych i jako decydent. Publiczno�� jako klienci s�u�b publicznych Instytucje publiczne zostaj� powo�ane w celu realizacji okre�lonych zada� s�u��cych og�owi spo�ecze�stwa. Ka�da z nich ma swoj� potencjaln� i rzeczywist� publiczno��, zale�n� od funkcjonowania tej�e instytucji. Prawie wszyscy cz�onkowie tej publiczno�ci cho� raz w �yciu stoj� przed konieczno�ci� za�atwienia �sprawy w urz�dzie", np. przy- dzielenie numeru PESEL czy NIP, otrzymanie dowodu osobistego lub paszportu, obowi�zek rozliczenia podatkowego. W takiej konkretnej sytuacji odbiorca staje si� petentem w urz�dzie, jest obs�ugiwany przez pewn� grup� urz�dnik�w, od kt�rej zale�y procedura i czas za�atwienia jego sprawy. Ze sposobu i kultury potraktowania obywatela wynika reputacja danej instytucji publicznej. Publiczno�� jako decydenci W demokracji obywatele maj� zasadniczy wp�yw na to, kto obejmie stanowiska, jakie jednostki czy ugrupowania polityczne i jaki program b�dzie realizowany. Pozwala im na to prawo do g�osowania i wybory do w�adz okre�lonego szczebla (prezydenckie, parlamentarne, do w�adz lokalnych), odbywaj�ce si� w przewidzianych przez prawo odst�pach czasu oraz referenda. W ten spos�b nadawcy polityczni, kt�rzy nast�pnie staj� si� nadawcami publicznymi s� uzale�nieni od swoich publiczno�ci, kt�re decyduj�, kogo pozostawi� u w�adzy, a kogo od niej odsun��. Powstaje zatem zale�no�� obustronna: obywatele jako klienci s� uzale�nieni od s�u�b publicznych w kwestii rozwi�zywania ich pro- blem�w, natomiast instytucje �wiadcz�ce us�ugi s� uzale�nione od obywateli jako decydent�w. Ta dwukierunkowo��, symetryczny i kon- traktualny charakter komunikowania publicznego jest jego specyficzn� cech�, odr�niaj�c� go od innych system�w komunikowania. Komuniko- wanie instytucji publicznych wymaga wymiany r�l � odbiorca zostaje w mniejszym lub wi�kszym stopniu nadawc�, czego nie ma w komuniko- waniu instytucjonalnym, politycznym czy masowym. Idea�em komuniko- wania publicznego jest oparcie praktyki komunikacyjnej na komuniko- OBSZAR KOMUNIKOWANIA PUBLICZNEGb 3^ (1) EKOSYSTEM KOMUNIKACYJNY (2) SYSTEM POLITYCZNY g ^ �� � � "sa^-^^^^^s-a v <s � � &. a TS s.- '-� -a i ii-inii iiiiiifliyi li ^ o ^�S"??!!3'^'^ "'^^^.-.'"o^o^S.^S- wS ^S-SS"- ii lii^ittiii^ ^ ii8! .1 ^ -p^ll %|ltli ^ r? lli|ag ts^jililll'; l;. ^3.^1 It i-!11- l lll�ip-^lli |1 l|li � �^ ii^ t illiriB-ir^l l:a! Ih^ii i iiii !i mil ^ h�f i l^li^ll-^lB �� ;^i i |1 in l �l,!illi|pl � El l ^ I� liPi 11 i 5 ^ j !l "lilii i fs i l � ^ l1! li- l i !� ff - �&lll f�\ ISJ iy_Ai+"i-t'-' C. "' vB ri "�". 1- n �-t fcA ^ l ii ll^llil^- | |1|II st f �?� i&g-gyBS^IS B g-5g-^' 't ? i l ll&zll ^� | Fl^ o. 5- ^ >2. a B- 2. ? 3 N S ,&.^ " B B. a- o a �' KANA�Y DYFUZJI KOMUNIKAT�W FUBULZJNYLH CHARAKTER Przekaz w systemie komunikowania publicznego ma specyficzny charak- KOMUNIKATU ter- Jest on kompleksowy i trudny do rozprzestrzeniania, gdy� kana�y PTIRTTr/NFrO przep�ywu nie s� tak dro�ne, jak w przypadku komunikowania or- ganizacyjnego (zamkni�ta instytucja) czy masowego (�rodki masowego przekazu). Komunikat publiczny korzysta z wszystkich kana��w i form komunikowania, takich jak: � komunikowanie interpersonalne (np. bezpo�redni kontakt urz�dnika czy funkcjonariusza z obywatelem); � komunikowanie grupowe (np. spotkanie osoby publicznej/polityka, urz�dnika, funkcjonariusza/z grup� obywateli); � komunikowanie instytucjonalne (przep�yw komunikat�w w ramach zamkni�tych struktur organizacyjnych instytucji publicznych, proce- dury obowi�zuj�ce wewn�trz konkretnych urz�d�w); � komunikowanie medialne (interaktywne komunikowanie za po�rednict- wem �rodk�w technicznych, jak telefon, poczta klasyczna i elektronicz- na, Internet, spotkania on lin�, telekonferencje, wideotelefon itp.); � komunikowanie masowe (wszystkie formy komunikat�w rozpowszech- nianych za po�rednictwem �rodk�w masowego przekazu). Dyfuzja komunikat�w publicznych odbywa si� zatem r�norodnymi kana�ami komunikacyjnymi, og�lnie dost�pnymi dla uczestnik�w proce- su. Ze wzgl�du na mo�liwo�� dotarcia do szerokiej publiczno�ci, nadawcy publiczni ch�tnie odwo�uj� si� do �rodk�w masowego przekazu. Jednak praktyka tego systemu komunikowania wymaga adekwatno�ci �rodk�w do za�o�onych cel�w, a media nie zawsze mog� temu zadaniu sprosta�. Z tego powodu aktorzy w komunikowaniu publicznym stosuj� szero- ki wachlarz form i wykorzystuj� wszelkie kana�y, �rodki i techniki komunikowania. W ka�dym przypadku prawid�owo�� wyboru �rodka, kana�u, formy i sposobu komunikowania zostaje weryfikowana przez legitymizacj� dzia�a� instytucji publicznych oraz przyj�tych zwyczaj�w publicznych i politycznych (np. zastosowana forma dymisjonowania wysokiego urz�dnika pa�stwowego � wicepremiera J. Tomaszewskiego we wrze�niu 1999 r.19). 19 J. Paradowska, Trafiony teczk�. Cios za ciosem, b��d za b��dem, �Polityka", 11 wrze�nia 1999 r- s. 16-17. 32 KOMUNIKOWANIE PUBLICZNE l^lLl-tll AUWUJl^llAAKJ r�J��lJl^�ri^ltAJ�-> Komunikat publiczny ma kilka fundamentalnych cech, kt�re wyr�niaj� go spo�r�d innych. 1. Przekaz jest kompromisem interes�w mi�dzy jednostkami i grupami spo�ecze�stwa, zezwalaj�cym na �kontrakt spo�eczny" w ramach istniej�cego prawa, przepis�w, norm i uregulowa�. Jest on rezultatem debaty, negocjacji, stosunkiem si� grup interes�w. Nigdy nie jest akceptowany przez ca�e spo�ecze�stwo, jest otwarty i kontrowersyjny, bowiem zawsze znajd� si� jednostki, grupy czy mniejszo�ci sfrust- rowane i niezadowolone z decyzji instytucji publicznych. 2. Komunikat publiczny ma charakter regulacji Pozwala on na funkcjo- nowanie i podtrzymywanie r�wnowagi kompleksowego systemu. We wszystkich przypadkach przekaz taki pos�uguje si� j�zykiem formal- nym, tj. prawniczym i urz�dowym, odnosi si� do legalno�ci po- st�powania, informuje o procedurze za�atwienia konkretnej sprawy, udziela informacji o dokumentach do wype�nienia etc. Z tego powodu tre�� komunikatu sprawia� mo�e odbiorcy trudno�� w zrozumieniu i przyswojeniu, gdy� � jak podkre�la P. Zemor � nie ma on nic z prostoty komunikatu reklamuj�cego produkty konsumpcyjne20. 3. Przekaz publiczny w demokracji jest gwarancj� Praw Cz�owieka, co zawiera si� mi�dzy innymi w 10. artykule Europejskiej Konwencji Praw Cz�owieka z 1950 r.21 Ma za zadanie sta� na stra�y bezpiecze�st- wa d�br i ludzi, rekomendowa�, powstrzymywa� i represjonowa�, je�li to bezpiecze�stwo zosta�o naruszone. 4. Komunikat publiczny ma na celu wyprzedza� dzia�ania instytucji publicznych i przygotowywa� obywateli do przyj�cia proponowanych rozwi�za� prawnych (np. reform, zmian przepis�w), pom�c w od- nalezieniu si� w nowej sytuacji itd. KIERUNKI PRZEP�YWU KOMUNIKAT�W PUBLICZNYCH Wymienione cechy warunkuj� formy i charakter komunikat�w publicz- nych, a tak�e wp�ywaj� na spos�b ich dyfuzji, kt�ry jest du�o bardziej 20 Ibidem, s. 8. 21 �Ka�dy ma prawo do wolno�ci wyra�ania opinii. Prawo to obejmuje wolno�� posiadania pogl�d�w oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji w�adz publicznych i bez wzgl�du na granice pa�stwowe" (Dziennik Ustaw z 1993 r.. Nr 61, p�z. 284). OBSZAR KOMUNIKOWANIA PUBLICZNEGO 33